首個聚焦石油環境成本研究報告發布

文 本刊記者 陳向國

2019年6月3日，中國石油消費總量控制和政策研究項目在京發布全球首個聚焦石油環境外部成本的研究報告—《中國石油真實成本》（簡稱報告）。該報告由生態環境部環境規劃院和中國水利水電科學院等研究機構撰寫。報告說，中國政府以成品油價格為重點，不斷推進市場化改革，基本建立了既反映國內外市場供求關系、又有利于促進節約石油和改善能源安全的價格形成機制，但在石油開發利用的環境外部成本方面，對資源消耗、生態環境破壞、健康影響等成本仍然存在低估。目前發達國家對于氣候變化、生態環境破壞、健康影響等外部成本也并未完全內部化，但在市場經濟條件下，推動石油開發利用的環境成本逐步內部化，是各國引導石油合理消費的共識。

石油利用的環境成本高于507元/噸

報告在考慮了石油相關行業帶來的水資源耗減、水污染、大氣污染、土壤污染、石油泄漏、塑料污染、二氧化碳排放等方面的影響后，核算了石油利用的環境外部成本。報告指出，在不考慮石油生產、加工和消費對氣候變化影響的情況下，2015年每噸石油消費量的環境外部成本為347元；如果把氣候變化的因素納入考量當中，則環境外部成本為507元/噸石油。其中，石油消費環節的大氣污染物排放造成的公眾健康成本為279元/噸石油。減少石油利用的大氣污染能在很大程度上降低石油對公眾身體健康的負面影響。

報告對石油利用的環境成本核算方法、核算范疇和不確定性進行了說明。由于統計數據缺乏、計算邊界不清晰等原因，報告對石油環境外部成本的計算存在相當大的不確定性。報告編寫組指出，石油的相關產業帶來的水資源耗減、水污染和塑料污染成本在目前的環境成本核算中占比相對較小，但這并不意味著可以忽略這部分外部影響。事實上，石油開采加工運輸過程帶來的水資源耗減以及污水排放對水環境、水生態和人體健康的影響不容忽視。尤其是海洋石油泄漏、石化廠爆炸等事故一旦發生，即會造成巨大的社會和環境損失。另外，在研究中很難對地下水污染、事故環境影響等進行量化。由于缺乏相關數據，目前的塑料污染成本只估算了塑料垃圾的丟棄和處理對海洋、大氣、土壤、內陸水體等帶來的影響，尚未量化其對人體健康的影響。如把上述的環境健康影響考慮在內，石油利用的環境成本將高于目前估算的507元/噸。

2015年中國原油平均價格在2500元/噸左右，石油利用的環境外部成本約占當年國內原油平均價格的20%。而目前石油的開采、運輸和利用卻并未考慮到這部分環境外部成本，在一定程度上造成了市場失效和石油過度使用。石油真實成本的核算，以貨幣化的形式反映了我國石油生產消費對外部環境的危害，為政策決策者制定石油消費控制政策、能源轉型、企業環境治理投資和公眾參與提供了參考依據。

政策建議

為了對石油資源的高效、清潔和有序使用，促進石油消費總量盡早下降，減少污染物和碳排放，報告針對現狀提出如下建議。

第一，降低資源消耗與污染物排放量，從源頭減少石油開采與利用的環境影響。具體內容包括如下幾點。

一是石油石化行業的規劃布局應充分考慮區域水資源承載力約束，加強石油開發利用全過程對水資源影響的事前評估，特別是石油開采對地下水系統造成的水循環改變、水體串層污染等的影響，并結合國家推行的水資源承載力評價，科學制定石油石化行業規劃布局對水資源可持續利用的影響評價體系和風險防范機制。對于水資源“超載”地區，限制上馬石油石化項目。

二是依照最嚴格水資源管理制度、水污染防治行動計劃等政策要求，明確制定石油石化企業的取用水數量和效率以及廢污水排放數量和水質等要求，并綜合考慮政策、技術、成本以及生態文明建設要求等，逐步提升相應標準。推廣節水減排先進技術，提升石油開發利用的廢污水處理回用率，減輕取用水及廢污水外排對周邊水體環境的影響。

三是加強石化行業污染防治工作。完成石化行業污染深度治理，提升SO2、NOX、VOCS多污染物協同控制水平，降低石化行業污染物排放量。

四是加強移動源污染防治。嚴格新車環保裝置檢驗；推進老舊柴油車深度治理；城市出租車定期更換三元催化裝置；加強非道路移動機械和船舶污染防治；推動靠港船舶和飛機使用岸電，降低移動源大氣污染物排放量。

五是加強石油安全運輸管理，減少石油泄漏造成的環境污染。

第二，以經濟手段促進石油的清潔化利用。

一是加強石油開采企業對生態環境影響的監測和修復，逐步建立切實可行的生態補償和修復機制。結合取水許可、排污許可等相關制度，加強對石油石化企業水資源影響的管理和防范。強化石油開發利用全過程對水資源“取-用-耗-排”的監測，細化相關獎懲措施并嚴格執行。對于石油開發利用過程中造成的水資源、水環境、水生態以及土壤、植被、水循環系統等多重影響，應明確主體責任，逐步建立切實可行的生態補償和修復機制。

二是促進石油相關行業環境外部成本內部化。其一，研究調整稅目結構，從針對個別VOCs物種征稅轉變為對VOCs排放總量征稅，或研究提高VOCs當量值，促進VOCs減排；其二，研究完善燃油消費稅征收制度，將環境成本納入稅率考慮中；其三，研究征收二氧化碳稅，促進溫室氣體減排；四是通過資源環境稅等市場手段，將石油開發利用過程對水資源、水環境、水生態影響的外部成本加入石油相關企業的運營成本。在明確外部影響的總量指標和定額指標標準的基礎上，對石油相關企業實行超額累進的資源環境影響經濟處罰。同時，通過水權、排污權交易等方式，促進石油企業提升節水水平、提高排放標準，并以此獲得實際效益，提高相關企業降低石油開發利用的生態環境影響的積極性。

第三，促進公眾參與。

一是提高公眾監督意識，發揮公眾監督在污染事件披露中的重要作用。

二是宣傳綠色消費、綠色出行，引導公眾參與塑料回收，加強塑料的減量化與資源化應用。

第四，以科技發展促進環境保護。

一是推動廢塑料回收利用技術發展，減少廢塑料對環境的影響。

二是加強石油綠色開采、污染物排放控制、生態環境污染修復等新技術研發與推廣。

中國石油消費總量控制和政策研究項目是為應對氣候變化和減少環境污染，自然資源保護協會和能源基金會中國作為協調單位，與國內外政府研究智庫、科研院所和行業協會等十余家有影響力的單位合作，于2018年1月共同啟動的。油控研究項目核心組成員、自然資源保護協會高級顧問楊富強指出，本報告作為全球首個石油的環境外部成本研究，具有重要且獨特的意義。“我們希望該研究能拋磚引玉，引起更廣泛的關注和討論，聚焦更多研究資源開展相關工作，了解石油生產和消費所產生的真實代價。我國需要積極提倡石油資源的高效、清潔和有序使用，促進石油消費總量盡早下降，減少污染物和碳排放。”