中國特色農業支持保護之路
——70 年中國農業支持保護制度變遷（下）

文/方言

新中國70 年，國家依據農業發展的階段性特征，出臺了有針對性的農業扶持政策，逐步形成了較為完整的政策體制和農業支持保護制度。20 世紀90 年代后期，隨著中國加入WTO，國內農業支持政策吸取了國外經驗，更側重于機制的建立。從補貼機制、價格機制、生態補償機制的演變中可以看出時代背景和中國農業與世界農業接軌的歷程。

三、農業補貼機制的建立與完善

1995-1999 年，我國糧食連續豐收，糧食供給實現了從長期短缺到總量平衡、豐年有余的歷史性變化，隨之出現了糧食面積下降、產量下降、產糧大省糧食調出量下降等新情況、新問題。2003 年10 月，國務院針對當時糧食產銷形勢，提出在糧食生產中必須堅持省長負責制、堅持立足國內解決糧食問題、堅持決不放松糧食生產的三項原則，強調要正確處理農業結構調整和發展糧食生產、農民增收與發展糧食生產、產區和銷區、市場機制與宏觀調控等四個關系，并根據黨的十六屆三中全會的要求，提出了對糧食主產區和農民更直接、更明確、更有力的綜合性措施。此后，國內農業生產進入了補貼時代。

（一）“四項補貼”政策由生產導向轉為以綠色發展為導向

“四項補貼”政策是指農作物良種補貼、種糧農民直接補貼、農資綜合補貼和農機購置補貼。

良種補貼始于2002 年，補貼規模由最初年度1 億元增至2011年的220 億元，補貼范圍由東北三省和內蒙古的大豆擴大到水稻、小麥、玉米、高油大豆和油菜（長江流域）、馬鈴薯原種，以及藏區青稞和花生等作物。種糧農民直接補貼始于2004 年，資金116 億元，來源為糧食風險基金，其中103 億元作為13 個糧食主產省的種糧農民補貼， 2007 年后，資金規模穩定在151 億元。農資綜合補貼始于2006 年，受國際能源價格上漲影響，國內化肥、農用柴油價格攀升，在國家出臺對生產企業補貼并控制批零差價等措施后，為彌補化肥、柴油價格上漲造成的種糧成本上升，中央財政安排120 億元對農民實行農用生產資料價格補貼。2009 年，按“價補統籌、動態調整，只增不減”的原則，實施動態調整機制，補貼金額根據化肥、柴油價格的變化而調整，新增補貼向主產區傾斜，2012年補貼規模達到了1078億元。

糧食直補、良種補貼、農資綜合補貼政策對調動農民種糧積極性、實現糧食產量“十一連增”起到了重要作用。但從執行情況看，也存在著一些問題。一是政策的針對性不強、補貼按承包面積發放，與農民種糧脫鉤，已變為普惠性的收入補貼，政策邊際效應遞減；二是我國化肥農藥施用長期超標，農資綜合補貼更刺激了化肥用量，與環境保護目標相悖等。因此，現行政策已不適于農業發展形勢，政策目標應由生產性導向轉為以綠色生態導向，兼顧普惠性和重點支持。2015 年，在相關省開展了 “三項補貼”合并為農業支持保護補貼改革試點，支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。中央決定2016 年在全國推開“三項補貼”改革。2018 年，農業支持保護補貼中央資金1442.4 億元，其中84%的資金用于耕地地力保護，其余用于支持適度規模經營。

大規模的農機購置補貼始于2008 年，當年全球爆發金融危機，國家啟動了內需政策，農機補貼資金由40 億元增至130 億元， 2014年達到237 億元。2008-2018 年中央財政農機購置補貼資金累計已近2000 億元，加上地方層層補貼，發達省區購機補貼比例高達60%以上。農機購置補貼提高了我國農業機械化綜合水平和農業生產能力，推進了現代農業發展，并帶動了農機工業的發展。但是，由于前期補貼制度不完善，補貼資金存在跑冒滴漏現象，影響補貼效率；補貼資金量大，造成一些企業過度依賴補貼，研發內生動力不足，產品同質化嚴重。

除四項補貼外，2007 年起國家還對生豬、奶牛良種繁育以及漁用柴油也給予了補貼。

（二）建立政策性農業保險制度，受災損失有保障

中國農業保險業務起步于1982年。2002 年之前，由于農業保險風險大，經營成本高，農險業務發展緩慢，一度出現萎縮。進入新世紀，隨著農村多種經營的發展，農民對保險需求越來越迫切，建立符合我國國情的有政策扶持的農業保險制度刻不容緩。

2004 年，中央1 號文件提出，“加快建立政策性農業保險制度，選擇部分產品和部分地區率先試點，有條件的地方可對參加種養業保險的農戶給予一定的保費補貼”。2005 年，寧夏、內蒙古、湖北、云南、北京、黑龍江、四川、安徽、重慶等9 個省的部分地市相繼開展農業保險試點。保障品種擴大到包括奶牛、生豬、煙葉、西瓜等多種牲畜和農作物。2005 年上半年，農險保費收入4.27 億元，同比增長22.63%，超過了2004 年全年的保費收入（3.96 億元），初步扭轉了農業保險逐年萎縮的局面。2007 年，中央財政在吉林、內蒙古、新疆、江蘇、四川、湖南6 個省對大豆、玉米、小麥、水稻、棉花、能繁母豬等6 個品種保險實施了保費補貼，并鼓勵地方政府設立保險保費補貼。財政部先后發布了《能繁母豬保險保費補貼管理暫行辦法》《中央財政種植業保險保費補貼管理辦法》《中央財政農業保險保費補貼試點管理辦法》和《中央財政養殖業保險保費補貼管理辦法》等文件，對玉米、水稻、小麥、棉花、馬鈴薯、大豆、花生、油菜、糖料、能繁母豬、育肥豬、奶牛、天然橡膠、森林、青稞、藏系羊、牦牛等17 個品種實行保費補貼。2012 年，農業政策性保險已擴大到全國。2016 年，主要農作物承保面積達到11 億畝，參保農戶超過2 億戶。農業保險保費總收入達到417 億元，各級政府補貼318 億元，其中中央財政補貼158 億元，保險賠付金額348 億元。

現行的農業政策性保險具有廣覆蓋、低保障的特點，但農作物保險金額僅覆蓋物質與服務費用，未包括人工成本和土地成本，而上述兩項近幾年增長較快，在農業生產總成本中的份額也逐年上升。為進一步提升農業保險的保障水平，探索完善市場化的農業生產風險分散機制， 2018 年，財政部在河北、內蒙古、遼寧、安徽、山東、湖北6 省各選4 個縣開展為期3 年的農業完全成本保險和收入保險試點。完全成本保險的保險金額覆蓋物質與服務費用、人工成本和土地成本等農業生產總成本；收入保險的保險金額體現農產品價格和產量，覆蓋農業生產產值。農業保險的保障水平進一步提高。

四、完善價格形成機制，推進市場化改革

提高農產品價格是調動農民生產積極性的最有效手段。2004 年以來，我國先后建立了最低收購價格及臨時收儲政策，并根據政策執行情況和市場供需狀況進行了市場化改革。

（一）建立最低收購價格及臨時收儲政策，保護農民生產積極性

2004 年放開農產品價格后，為保護農民利益，穩定糧食生產，國家對主產區稻谷、小麥實行最低收購價政策。2007 年以后，先后對主產區玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等實行臨時收儲政策。最低收購價和臨時收儲政策的意義在于當主產區市場價格低于最低收購價格或臨時收儲價格時，由國家指定企業直接入市收購，引導市場價格回升。由于最低收購價和臨時收儲價格的定價原則是以保收入促生產為目的，導致價格水平以“小步快跑”的形式快速提高，2007-2013 年小麥、玉米提價幅度為60%，秈稻提價幅度為88%，粳稻價格提高了1倍。最低收購價格或臨時收儲政策執行后，國內糧食價格穩步上升，玉米、棉花、油料、食糖價格總體高位運行，有效地調動了農民種植積極性，保證了主要農產品生產穩定，增加了市場供給，為穩定物價總水平、保持國民經濟持續較快發展起到了重要支撐作用。

但是，隨著國內外農產品市場的變化，最低收購價政策和臨時收儲政策也積累了一些矛盾和問題。由于定價原則以保收入為目標，國家對農民的補貼包含在價格之中，是一種“價補合一”的直接價格支持政策。由于價格水平提高較快，帶動了市場價格逐年上升，影響了市場價格機制作用的正常發揮。一是托市價格高于市場價格，導致農產品加工流通企業自主經營空間縮小；二是政府直接收儲數量越來越大，造成巨大的財政支出和主產區的庫存壓力；三是由于國際市場農產品價格大幅走低，國內價格由以往低于國際市場轉為高于進口成本，導致小麥、玉米、棉花等大宗商品價格倒掛，進口激增。2012 年玉米、棉花進口均超過500 萬噸，食用植物油進口800 多萬噸，進口量均為歷史最高水平。2013 年，棉花收儲量超過總產量的90%。鑒于國內水土資源和生態環境壓力，農產品進口將成為常態，需要在確保產業安全的前提下統籌考慮進口產品的優先序。形勢逼人，必須加快農產品市場化改革，與時俱進地推進農產品價格形成機制和市場調控體系改革。

農產品最低保護價格、臨時收儲價格及目標價格 單位：元/斤

（二）開展目標價格試點，探索市場形成價格機制

2013 年，黨的十八屆三中全會通過了《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，決定中提出要健全農業支持保護體系，改革農業補貼制度，完善糧食主產區利益補償機制。完善農業保險制度。完善主要由市場決定價格的機制。完善農產品價格形成機制，注重發揮市場形成價格作用。

完善農產品價格形成機制的基本思路是，以分離價格形成和政府補貼的“目標價格政策”為切入點，在保障農民利益的前提下充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，由市場決定價格，推動最低收購價格和臨時收儲政策向“價補分離”方向轉變，促進產業上下游協調發展。目標價格政策是在市場形成農產品價格的基礎上，通過差價補貼保護生產者利益的一項農業支持政策。一是政府不干預市場價格，企業按市場價格收購，有利于恢復國內市場活力，提高國內農產品的市場競爭力。二是將政府對生產者的補貼由包含在價格中的“暗補”變為直接支付的“明補”。 政府補貼的透明，有利于減少中間環節，提高補貼效率。在推進改革的策略上實行分品種施策、漸進推進，平穩過渡，并減少中間環節，提高補貼效率。

2014 年，國家選擇東北地區大豆和新疆地區棉花進行目標價格補貼試點，相應取消大豆和棉花的臨時收儲政策。試點階段的目標價格水平采取生產成本加基本收益的方法確定，每年確定一次，以便根據試點情況變化及時調整。當年新疆棉花目標價格為每噸19800 元，東北三省和內蒙古大豆目標價格為每噸4800 元。當市場價格低于目標價格時，國家啟動目標價格補貼。目標價格在作物播種前公布，以向農民和市場發出明確信號，引導農民合理種植，安排農業生產。

相對現行農業補貼而言，目標價格補貼對生產的激勵作用主要有兩點：一是將按照計稅面積發放的普惠制補貼改為與作物實際種植面積或產量、銷售量掛鉤，多種多補，不種不補。二是目標價格補貼與市場價格掛鉤，市場價格低于目標價格時才發補貼，價差越大補貼越多。

從新疆棉花試點看，改革成效明顯。2014-2016 年新疆棉花目標價格分別為19800 元/ 噸、19100元/噸和18600 元/噸，試點期間，新疆棉花價格完全由市場供求形成，國內外棉花價差大幅縮小，在市場價格大幅下降的情況下，農民種植棉花保本有收益。新疆實行目標價格后，市場棉花價格一路下行，由每噸19000 元降至13000 元，與關稅配額內進口棉花的價差由每噸4700 元降至1600 元，配額外進口無利可圖，棉花進口量由試點前的415 萬噸降至2016 年90 萬噸，國家儲備棉去庫存效果明顯。而棉農通過價差補貼，依然有收益。2017-2019 年，新疆棉花繼續實行目標價格，價格水平為每噸18600 元，同時對新疆享受目標價格補貼的棉花數量進行上限管理，超出上限的不予補貼。

大豆目標價格試點期間，價格水平定為每噸4800 元。由于定價水平偏低，政策效果不明顯。大豆目標價格雖遏制了大豆面積的繼續下滑，但未能解決玉米、大豆品種結構不協調問題。因此，2017 年國家取消了大豆目標價格政策，與玉米政策一并考慮。

（三） 建立“市場化收購+生產者補貼”制度

2008 年，國家在東北三省和內蒙古啟動實施玉米臨時收儲政策，臨時收儲價格在保持兩年穩定后開始上升，從0.75 元/斤提高至2013 年 的1.12 元/ 斤。2015 年 玉米臨時收儲價格回調至1 元/斤。雖然玉米臨時收儲政策調動了農民種糧積極性，但在實際執行過程中，臨時收儲已演變為固定收儲，且收儲價格的逐年提高，從客觀上扭曲了市場價格信號，既造成了國內外價格倒掛，也嚴重影響了畜牧養殖和玉米加工業發展。2016 年國家決定取消玉米臨時收儲政策，在東北三省和內蒙古實行“市場化收購+生產者補貼”制度。

2017 年，由于大豆目標價格試點的政策效果不理想，且玉米、大豆在同一種植區，執行不同的收購政策既不利于平衡二者收益，也無益于作物的結構調整，因此，國家將大豆目標價格調整為“市場化收購+生產者補貼”。2018 年，玉米生產者補貼畝均為110 元，大豆生產者補貼畝均為210 元，中央財政安排補貼資金約380 億元。

五、實施生態補償，修復綠水青山

新中國成立以后，由于經濟建設和保證農產品供給的壓力，毀林開荒、開墾草原、濕地，加上管理方式的粗放，造成水土流失、土地沙化、草原退化，生態環境惡化。1998 年特大水災后，黨中央國務院作出封山育林、退耕還林還草、加強生態建設的部署，要求全面停止長江、黃河流域上中游天然林采伐，森工企業轉向營林管護，相繼規劃了天然林保護、退耕還林（草）、退牧還草、京津風沙源治理、“三北”、長江、珠江等防護林體系建設、小流域治理等六大生態工程。1999 年8 月到9 月，時任國務院總理朱镕基同志到陜西、云南、四川調研時提出，由于禁伐天然林造成的地方財政減收，國家予以補償；要調動廣大群眾的積極性，對退耕還林的農民認真落實扶持政策。由此，國家開始實施對生態修復和建設重點區域的補償政策。

（一）實施天然林保護及退耕還林工程，再造秀美山川

1998 年，中共中央國務院出臺了《關于災后重建、整治江湖、興修水利的若干意見》，提出了“治水必先治山，治山必先興林”的思路。當年，在重點國有林區進行天然林保護工程試點。1999 年，全面停止長江上游、黃河流域上中游的天然林采伐，并在四川、陜西、甘肅開展退耕還林試點，因地制宜造林種草，恢復林草植被。2002 年，在長江上游、黃河中上游省區全面啟動退耕還林工程，根據地區差異，退耕戶每畝可得到100～150 公斤糧食（原糧）與20 元現金補助，補助年限以還草、還經濟林和還生態林不同形式分別按2 年、5 年和8 年計算，國家向3200 萬退耕農戶提供種苗費補助和口糧補助。這是我國在生態保護政策中第一次對農民進行生態補償。由于糧食供需形勢的變化，2006-2013 年，退耕還林工程轉入鞏固成果階段，不再擴大退耕面積。2014 年，在糧食產量實現“九連增”后，國家啟動了新一輪退耕還林工程，著重對坡耕地和嚴重沙化耕地實施還林還草。到2020 年預計將全國具備條件的坡耕地和嚴重沙化耕地約7940 萬畝退耕還林還草。目前，退耕還林每畝補助1600 元，退耕還草每畝補助1000 元。2017 年中央財政用于退耕還林還草補助資金達到998 億元。經過20 年項目實施，退耕還林工程區生態環境得到顯著改善，森林覆蓋率平均提高3 個百分點，每年產生生態效益總價值1.38 萬億元。同時，促進了農民生產方式轉變、農村勞動力轉移和農業結構調整，農民直接從補助政策中受益，帶動了當地脫貧。

（二）實施退牧還草及草原獎補政策，恢復草原植被

2000-2002 年，原國家計委會同農業部實施了草原建設項目，取得了一定成效。在此基礎上，2002年10 月，國務院西部開發領導小組第三次會議決定把草原保護提到議事日程上來，啟動退牧還草工程。實行休牧育草、劃區輪牧、封山禁牧、舍飼圈養。項目區有內蒙古、新疆、青海、寧夏、甘肅、四川、云南、遼寧、吉林、黑龍江、西藏、陜西等12 個省區及兵團的279 個縣（旗、團場）。國家預算內基本建設投資對草原圍欄、人工飼草基地、草種補播建設給予了補助。截至目前，中央累計投入資金300 多億元，全國草原圍欄面積已超過14億畝。

雖然退牧還草工程取得了成效，但是牧民維持生計和增收主要靠增加牲畜飼養量，隨著牧區人口增加，牧區草原超載、過牧的問題仍未得根本解決，牧民收入水平普遍低于農區。2010 年，國務院擬召開全國牧區工作會議，責成國家發展改革委牽頭研究一攬子牧區扶持政策，啟動了草原生態保護補助獎勵機制。

草原生態保護補助獎勵機制核心是對開展草原禁牧、實施草畜平衡的牧民給予獎勵補貼。獎勵范圍從2011 年在內蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肅、寧夏和云南8個主要草原牧區省（區），擴大至2012 年的13 個牧區省（區）。2016 年新一輪草原生態保護補助獎勵政策開始實施，對內蒙古、四川、云南、西藏、甘肅、寧夏、青海、新疆（含兵團）等8 個省（區）實施禁牧補助、草畜平衡獎勵并提高了標準和績效評價獎勵，對河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江（含農墾總局）等5 個省實施“一攬子”政策。年度財政補助及獎勵資金為180 多億元。到2019 年，中央財政累計投入草原獎補資金已超過1400多億元。

（三）治理農業環境，實行農業資源休養生息

2013 年我國南方發生了鎘大米事件，受到全社會對農產品質量安全的高度關注。把住農產品質量安全關，關鍵在“源頭”，農產品產地環境對農產品質量安全猶為重要。以習近平同志為核心的新一屆領導集體高度重視生態文明建設，黨的十八大、十八屆三中全會對建設生態文明、促進可持續發展作出了部署。根據黨中央部署和國務院要求，國家發展改革委會同有關部門編制《農業環境突出問題治理總體規劃（2014-2018》》。《規劃》提出實施耕地重金屬污染治理、農業面源污染綜合治理、地表水過度開發和地下水超采綜合治理、新一輪退耕還林還草、退耕還濕、農牧交錯帶已墾草原治理、東北黑土地保護等7 大工程，明確了各項工程的治理區域、技術路線和主要建設內容。《規劃》經國務院批準，于2014 年實施。由于規劃目標任務是按照“有限時間、有限范圍、有限目標”提出的，旨在試點示范，探索各類農業環境突出問題的治理模式和運行機制，因此選擇有代表性的地區給予支持，重點放在治理耕地。2014-2016 年，中央財政安排100 多億元作為下列項目補償：湖南耕地重金屬污染治理區開展10萬畝連年休耕試點，對休耕農戶給予每年每畝1300 元（含治理費用）的現金補助；河北黑龍港地下水漏斗區實行100 萬畝季節性休耕試點，休耕農戶給予每年每畝500 元的現金補助以及對東北黑土地保護的補償。中央預算內基本建設資金也對上述項目予以支持。在此基礎上，有關部委出臺了《耕地草原河湖休養生息規劃(2016-2030 年)》，提出“用養結合、永續利用”， 實現耕地保護與利用的協調發展。

結語

2019 年中央1 號文件明確，堅持農業農村優先發展總方針，必須堅持財政投入優先。雖然我國農業支持保護制度已經基本建立，各級財政對農業農村的支持仍在不斷加大，國內農業支持總量也達到了一定水平，但是，面對復雜多變的國際市場， 面對WTO 改革的新形勢，我國的農業支持保護制度還需要不斷完善，政策需要與時俱進，特別要在遵循國際規則，提高政策的精準性、提高資金效率方面下功夫，使農業支持保護制度既符合中國國情又具有中國特色。