海綿城市建設的頂層設計之路
——以天津市海綿城市建設的探索經驗為例

□文/高 煜 吳冬粵 石 林 李曉雷

經過四十多年改革開放的高速發展，我國逐漸形成了一批大型城市甚至城市群，城市中的自然土壤本底逐漸被城市硬化本底取代，隔斷了“水”的天然循環路徑。城市內澇、熱島效應、河湖惡臭等各類“大城市病”的凸顯，使人們意識到人對自然的主觀改造必須充分尊重自然規律；尤其對于城市建設管理而言，亟須轉變傳統理念，走綠色可持續發展之路。2013 年12 月，習近平總書記在中央城鎮化工作會議上，首次提出“建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”的要求，以減少城市開發建設對生態環境的影響，主動尋找人與自然和諧相處的新型城市發展模式。2016 年4 月，天津市入選由國家財政部、住房和城鄉建設部、水利部聯合開展的第二批中央財政支持的國家海綿城市建設試點城市，自此天津市開啟了探索海綿城市建設的實踐之路。

城市的發展往往有著相似的規律，世界各國在城市化過程中，尤其是城市化的中后期基本都會出現水問題，謀求的解決辦法也基本一致，無論是日本的雨水貯留滲透計劃（Rainfall storage and infiltration）、英國的可持續排水系統 (SUDS)、美國的低影響開發城市（LID），還是澳大利亞的水敏感性城市設計(WSUD) ，與中國的海綿城市（Sponge City）在理念上基本一致，可以說“海綿城市”是具有國際語境的城市雨水管理理念的中國化表達[1]。

1 海綿城市的本質

海綿城市是指城市能夠像海綿一樣，在適應環境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。海綿城市強調雨水在源頭滲透、滯留、調蓄、凈化、回用，消減雨水峰值流量和外排總量，通過加強城市規劃建設管理，充分發揮建筑、道路和綠地、水系對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發展方式。

海綿城市的重點是“自然”的“發展方式”，是轉變當前城市發展慣性思維和建設模式，尋求恢復自然本底的主動行為和愿景規劃，恢復雨水在自然條件下的循環路徑。從這個本源來說，海綿城市建設不僅僅是為了解決城市積水、水體黑臭、環境惡化等問題，更是要重新建立雨水與自然本底的天然聯系，所以說一切恢復自然本底條件的行為都是在落實海綿城市理念。

2 天津市建設海綿城市的必要性

2.1 水生態問題

由于城市發展建設需要，天津市大量河湖、濕地、洼淀萎縮，水域面積率由新中國成立初期的27.3%降至11.5%，濕地和湖泊面積與20世紀50-60年代相比減少了80%[2]，水源涵養能力不足，生物多樣性下降，天然濕地面積和斑塊數量急劇減少，城市生態空間破碎化的趨勢進一步顯現，水生態問題日益嚴重。

2.2 水資源問題

天津市屬于嚴重資源型缺水城市，2017年天津市人均水資源量為83.4 m3，僅為全國人均水資源占有量的1/25，是全國人均水資源量最少的省市[3]。天津市多年平均地表水開發率超過76%，遠超40%的臨界值[4]，雖然經引灤、引江等外調水緩解，但農業和生態仍缺水11.3 億m3，深層承壓水年均超采3 億m3[2]。用水高度緊張，造成區域地下水超采嚴重，濕地萎縮，河道補水不足。

2.3 水環境問題

天津市主要河道中下游斷面水質均為Ⅴ類及劣Ⅴ類，引灤水曾是全國大城市水質最好的水源之一，但隨著上游及水庫周邊經濟發展，污染源增多，引灤的水質也受到嚴重威脅。見圖1。

圖1 2017年天津市地表水水質監測狀況

目前天津水環境問題十分嚴峻：一是由于高強度的土地開發導致水土流失嚴重，生態受到破壞，大量污染物進入水體，直接或間接加重了水環境污染；二是城市污水處理設施難以滿足經濟高速增長和人口快速增加的需求，城市污水直排進入河道，致使水體富營養化，變成黑臭水體；三是城郊結合部垃圾廢棄物任意堆放，許多流域非法養殖，生活污水和屠宰廢水隨地表徑流進入主要河道；四是天津海上溢油污染對海域環境的影響日漸加大，船舶污染對海域環境的影響日益明顯。赤潮作為海水污染引起的一種海洋性災害，在天津所處的渤海海域的發生有逐年增長勢頭。

2.4 水安全問題

天津地勢低洼，地下水位極高，處于海河等主要入海河道下游，防汛排澇壓力極大。海河作為中心城區主要排澇河道，也是天津市備用水源地，降雨時防澇排水壓力和水源水質要求形成了直接矛盾。此外，隨著城市熱島效應、雨島效應不斷增強，局地對流性降雨增多，降雨強度增大，城市內澇災害加劇。天津每年都會遭遇大暴雨襲擾，形成積水點及積水片，多處地道及道路會因積水淹泡而交通管制，嚴重影響城市正常運行。見圖2。

圖2 天津市部分地區典型年內澇實景

2.5 水文化問題

天津是一座以水而興的城市，存在很多水文化的“符號”，如碼頭和運河文化、濕地文化、多國文化、移民文化、媽祖文化等，因此天津也被稱為“七十二沽”，“看七十二沽往來帆影，聽一百八杵早晚鐘聲”等文辭佳句就這樣流傳開來。見圖3。

圖3 天津典型的“水文化”符號

但是，近年來由于水環境急劇惡化，水生態嚴重破壞，天津水文化的底蘊逐漸消退，水文化的傳承存在斷裂或消散的風險。

綜上所述，天津市的涉水問題是一個錯綜復雜的問題集合體；期待通過構建立體化的海綿城市體系，統籌解決多類城市涉水問題，重塑城市水生態，補充城市水資源，改善城市水環境，強化城市水安全，復興城市水文化。

3 天津市海綿城市建設的頂層設計探索

3.1 基礎——因地制宜確立建設思路

天津作為直轄市，開發強度高、人口密度大、建成區面積占比高，海綿城市建設要從一開始就把海綿城市全域管控作為基本思路，構建起“全域管控—系統構建—分區治理—試點先行”的建設模式。見圖4。

圖4 天津市海綿城市建設的基本思路

3.1.1 全域管控

天津市沒有將海綿城市相關要求局限于試點區范圍，而是擴大到全市域范圍，所有開發建設項目都通過規劃建設管控制度落實海綿城市要求，通過劃定生態紅線，逐步建立起“山、水、林、田、湖、海”生態空間管制格局，統籌空間資源，構建全域尺度海綿體，打破海綿城市建設就是鋪設滲透地磚、植草溝及蓄水罐的認識誤區。

3.1.2 系統構建

海綿城市必須進行系統化建設，統籌考慮灰色和綠色基礎設施，充分利用藍綠交織的生態網絡進行雨水的調蓄、凈化和利用。天津市通過構建源頭減排、過程控制、系統治理的海綿體系，發揮城市河湖水體、公園綠地、道路廣場、地下空間等城市公共空間的效用，進行雨水徑流整體設計，把傳統的雨水“快排”模式轉變為充分利用地形和公共空間的“滯蓄緩排”模式。

3.1.3 分區治理

考慮城市新區和老區的不同問題特征和建設條件，提出不同要求的分區治理思路，分別劃分重點建設片區。新建地區以目標為導向，結合河湖水系、公園綠地、市政道路總體布局，構建區域大海綿骨架，通過規劃建設管控手段，嚴格按照海綿城市要求推進實施，堅決不添新賬；老城區以問題為導向，通過海綿化改造解決老舊小區內澇積水、管道混接、污水外溢等民生問題，提高居住環境品質，逐步消解舊賬。

3.1.4 試點先行

新理念的落實需要在試驗探索過程中積累經驗、吸取教訓，逐步推廣。天津市劃定解放南路和中新天津生態城兩個具有不同特征的片區作為試點區，總面積39.5 km2，探索不同本底條件和發展階段下的海綿城市建設模式。解放南路試點片區主要突出問題導向，重點探索城市舊區更新及工業區“退二進三”（二類工業向三類服務業轉型）進程中的海綿城市建設方式；中新天津生態城片區主要突出目標導向，重點探索城市新區生長及高鹽堿、高水位地區的海綿城市建設方式。兩個試點片區選取建筑小區、城市道路、公園綠地、水生態修復等各種類型的項目，探索海綿城市建設，為全市推廣積累經驗。

3.2 核心——構建完善的機制制度體系

3.2.1 建立高效的工作機制

海綿城市是發展方式的變革，涉及既有組織模式和利益架構的變化，統籌協調難度很大。尤其是直轄市，因管理結構扁平化，涉及到的行業主管部門更多，難度更大，必須由政府主導，自上而下的開展工作。天津市共建立了兩級海綿城市建設議事協調機構：一是成立市級海綿城市建設工作領導小組，分管副市長任組長，水務、規劃、城市管理、發展改革等相關部門為成員單位，共同推進海綿城市建設；二是各區成立以分管副區長為組長的區級海綿城市建設工作領導小組，負責本區海綿城市建設推動工作。兩級海綿城市建設工作領導小組分別代政府履行相關職能，建立起完善的協調推動機制。市海綿城市建設工作領導小組確定了聯席會議、工作例會、信息報送等制度，落實各部門職責任務分工，健全完善工作制度，協調解決各類問題，穩步推動工作落實到位。見圖5。

圖5 兩級海綿城市建設議事協調機構

3.2.2 搭建完整的制度架構

用制度約束各行業、各部門的整體動作，是行之有效的方式，也是政府發揮職能的重要手段。一是建立工程建設領域全過程管控制度，針對工程立項、方案設計、圖紙審查、竣工驗收等各環節，出臺多項規章制度，涉及規劃、建設的全過程管控，規定新建、改造項目嚴格落實海綿城市要求，海綿城市專篇與主體工程施工圖設計文件同步審查并納入竣工驗收，確保海綿城市理念落實到位。二是建立運營養管制度，針對綠地、道路、排水等不同海綿型設施，各行業主管部門分別制定出臺運營養管制度，規范海綿設施的運營養護工作，確保建成后長期有效發揮海綿功能。三是建立激勵引導制度，為有效吸引社會各方參與，在推廣合作、資金管理、創新鼓勵等方面出臺系列文件，為海綿城市的多方參與建設提供保障。解放南路試點區建設采用PPP模式，打造海綿城市建設領域政府和社會資本的合作樣板。見圖6。

圖6 天津市海綿城市的制度體系

3.2.3 引領規劃設計行業落實理念是關鍵

一是嚴格落實“規劃先行”要求。以規劃為約束引領，天津市在2016 年海綿城市建設之初就組織編制了《天津市海綿城市建設專項規劃》并結合控規優化進行動態調整，更新管控單元分區和指標，同步納入國土空間規劃、排水專項規劃等內容，形成完整的規劃體系。同時，為確保規劃落地，各區結合自身特點分類編制了區級海綿城市專項規劃和實施方案，劃定不少于25%建成區面積為重點建設區域，進行系統建設。見圖7。

圖7 天津市海綿城市規劃體系

二是建立完善的標準規程體系。海綿城市建設是一項技術性很強的工作，必須變改傳統設計理念，因此建立、調整、補充技術標準規范體系是把控源頭方案的重要手段。天津市在規劃設計、施工驗收、設施運營養護等方面出臺了超過10部地方標準技術規程，參與國家標準、行業標準、京津冀區域協同工程建設標準超過30部、搭建起了完善的海綿城市標準規程體系。見圖8。

圖8 海綿城市標準規程體系

3.2.4 目標——推進全社會共建共享

海綿城市是理念不是工程，需要深入人心才能喚起各方的重視。一方面充分利用已建成的海綿城市樣板項目，讓群眾切身感受海綿城市的效果，增強認同感，促進各區、各單位觀摩互學。二是加大海綿城市宣傳力度，通過地鐵公益宣傳片、建立城市展館、設立學生教育基地等方式，對海綿城市建設進行系統展示推廣，提升公眾對海綿城市建設的關注度。三是在行業領軍刊物刊發系列文章，編印系列書籍，系統宣傳建設實踐，引導行業發展潮流。四是推動地方海綿城市建設產業技術創新聯盟發展壯大，推進“十三·五”國家水專項課題、地方技術課題研究，匯聚各方“財智”，做到“產學研”融合，開展技術創新、產業發展等方面的攻關探索。通過政府發揮的引領作用，帶動全社會共同參與到海綿城市的建設管理中，形成共同建設、共同享有的社會認同感和統一行動準則。見圖9。

圖9 天津推動海綿城市共建共享

4 結語

海綿城市建設是我們在新時代走出的一條具有“中國特色”的城市化道路，期待通過海綿城市建設統籌解決多類城市涉水問題，尋找到人與自然和諧相處的新型城市發展模式。天津市將繼續積極探索、勇于實踐，堅定走可持續發展的綠色城市化道路，探索具有天津特色的海綿城市建設實踐路徑。