天津海綿城市規劃建設中若干問題的思考

□文/張中秀 李曉雷

海綿城市是統籌解決城市水資源、水安全、水環境、水生態問題的有效措施[1]。目前，我國正處在城市化快速發展的階段，通過海綿城市建設，最大限度地減少城市開發建設對生態環境的影響，是貫徹落實“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念、建設生態文明的重要途徑之一。

天津作為國家第二批海綿城市建設試點城市，近年來在海綿城市建設中開展了大量的探索和實踐，其經驗可為其他類似大中城市借鑒。

1 海綿城市規劃建設的重點要求

2015 年，國務院辦公廳印發了《關于推進海綿城市建設的指導意見》文件，提出了全國范圍內海綿城市建設的工作目標、規劃引領、統籌建設、完善政策、組織落實等總體要求。2015 年和2016 年我國先后確定了兩批共30個城市作為海綿城市建設試點，試點區面積超過600 km2，近三年直接帶動投資約4 000億元，期望獲得可復制可推廣的模式，進而在全國推進和落地[2]。見表1和表2。

表1 第一批海綿城市建設試點城市

表2 第二批海綿城市建設試點城市

續表2

通過三年來試點城市建設的實踐、經驗的探索，總體來看當前海綿城市規劃建設的重點應包括以下幾個方面。

1）科學編制面向實施的海綿城市專項規劃，做好頂層設計。住建部印發的《海綿城市專項規劃編制暫行規定》提出了海綿城市專項規劃編制的主要內容，包括建設條件評價、建設目標和具體指標、總體思路、分區指引、管控要求、近期建設重點、實施保障措施等。在實際編制中，既要有宏觀統籌的系統思維，也要有定量、定性的數據分析，工作重點應落實在合理劃定匯水分區和管控分區、科學運用模型和確定管控指標以及提出系統化解決方案和實施計劃[1]。

2）發揮示范區和示范項目的引導作用，推廣本地化海綿城市建設模式。試點區的海綿城市建設能夠對樣板項目示范、設施本地化、制度和標準規范應用、運營維護機制建立、融資方式創新等起到良好的先行先試和宣傳推廣作用。在試點區內，應以目標導向和問題導向為出發點，科學編制系統方案、安排實施計劃，鼓勵各類創新規劃設計方法、施工技術、創新技術產品的應用，確保較高的項目品質、連片顯示度和群眾滿意度，待經驗成熟后及時總結宣傳、有效推開。

3）完善海綿城市規劃建設相關政策，建立長效、全過程管控制度。海綿城市建設尚處于起步階段，只有不斷完善相關法規制度，才能保障其持續有效推進和發展理念形成；可通過各級人大立法或頒布人民政府條例，在現有法律法規中補充海綿城市建設相關內容；通過對規劃建設管理制度的完善，將“項目立項”、“兩證一書”、“施工圖審查”、“竣工驗收”、“運行養管”等各個環節、全過程中納入海綿城市建設要求，同時建立相應的責任落實與考核機制，使海綿城市建設工作常態化。

4）建立適宜本地的標準規范，為海綿城市建設提供技術支撐。為規范海綿城市建設，國家先后發布了《海綿城市建設技術指南》、《海綿城市建設評價標準》、《城鎮內澇防治技術規范》、《城鎮雨水調蓄工程技術規范》、《建筑與小區雨水控制及利用工程技術規范》等相關規范性文件和標準規范；但由于我國幅員遼闊，各地的水文氣象、土壤地質等情況差異較大，因此需要各地區出臺適合本地特點的標準體系，包括工程規劃、設計、施工的標準規范、標準圖集以及驗收備案、養管維護、建設效果評價的技術規程等。

2 天津市海綿城市建設實踐與思考

天津是海河水系的入海口，多年平均降水量為511.4 mm，在水系統方面存在資源性缺水嚴重、部分城區內澇、水環境質量普遍較差等問題。在海綿城市建設基本條件方面，天津市存在“三高一低”的特點，即夏季降雨強度高、淺層地下水位高、土壤鹽漬化程度高，土壤滲透系數低。這些實際上也是北方濱海地區大中城市普遍存在的共性問題[3～4]。

近年來，天津市在海綿城市專項規劃編制、試點區建設、標準規范制定、制度完善、組織實施等方面開展了大量工作，同時推進中也面臨一些困難、不足和問題，以下分別做分析和說明，可供其他類似地區參考。

2.1 專項規劃編制

海綿城市是一項系統工程，需要先規劃后建設，充分發揮規劃的控制和引領作用[5]。專項規劃是海綿城市建設的重要依據，編制過程中應特別重視匯水分區和管控分區的合理劃定，科學運用模型和確定管控指標，提出系統化解決方案和實施計劃。

《天津市海綿城市建設專項規劃(2016—2030 年)》確定了全市海綿城市規劃建設的關鍵控制指標：到2030 年，年徑流總量控制率達到75%以上，面源污染控制率達到65%以上，雨水資源利用率達到6%以上，城市熱島效應明顯緩解。規劃構建了完善的水安全、水資源、水環境、水生態工程體系；劃定管控分區，對各建設目標及工程措施指標進行了分解落實。

目前，隨著海綿城市建設工作的深入開展，該規劃在老城區海綿建設措施、城市排澇系統優化、近期建設項目銜接、海綿建設效果評價等方面還存在一些不全面、不精確之處，未來隨著天津市國土空間總體規劃、天津市排水專項規劃的修編，還要進行進一步的修編和完善。

2.2 制度建設

天津市政府出臺了《關于推進海綿城市建設工作方案》，對海綿城市的規劃建設管控機制進行了頂層設計。天津市住建委出臺《關于加強海綿城市建設管理的通知》，明確了對全市范圍內的建設項目在流程管理各環節落實海綿城市建設的要求。同時，天津市還印發了《海綿城市建設管理暫行辦法》、《海綿城市建設考核指標分解與工作任務清單》、《海綿城市建設工作績效考核辦法》等文件，明確了各部門、各區縣的主要任務和績效考核機制。

通過各類制度文件和標準規范，明確了建設項目在土地出讓、“兩證一書”、施工圖審查等各個環節的海綿建設指標：一般新建建筑與小區工程中，下凹式綠地率不低于50%，項目建設用地內人行道、廣場、停車場等應采用透水鋪裝，透水鋪裝率≮70%，新建項目硬化地面中可滲透地面面積比應≮40%，項目硬化面積達1萬m2及以上，硬化面積應配建有效容積≮30 m3/km2的雨水調蓄設施；一般新建道路與交通設施項目中，人行道應采用透水鋪裝，透水鋪裝率不應低于70%；界外處理部分綠地建設，綠地下凹率不低于50%。

目前，天津市制度建設方面存在的主要問題：一是全市層面的建設項目海綿城市竣工驗收制度尚未正式出臺，在規劃建設管控最后的把關環節存在漏洞；二是運營養管政策還不完善，尚未正式出臺，運行維護資金保障制度尚未建立；區域排水管理制度還沒有正式建立，缺乏精細化管理，未來還需要進一步完善。

2.3 標準規范

為規范海綿城市建設，天津市先后出臺了本地海綿城市建設技術導則、設施圖集、施工圖設計專篇要求以及《雨水徑流量計算標準》、《鹽堿地園林樹木栽植技術規程》、《海綿城市園林設施管理工作導則》等標準規范。另外，《老舊小區海綿城市改造技術導則》、《公建海綿城市改造技術導則》、《海綿城市設施運行維護技術規程》也即將出臺。

隨著海綿城市建設工作的深入開展，項目實際設計、審查、施工、驗收、運行等環節都積累了大量的經驗，有需求也有條件對《天津市海綿城市建設技術導則》、《海綿城市設施標準設計圖集》等規范進行修編，進一步科學地指導海綿建設的開展。同時，對于可能有徑流污染風險的化工企業、危化品倉庫、傳染病醫院、物流車場、汽車加油站等，應研究出臺海綿城市建設負面清單。

2.4 示范項目建設

由于海綿城市建設屬于新生事物，缺乏實際建設和運行的項目經驗，在設計、產品、效果等領域都需要通過示范項目的帶動和探索，形成可復制可推廣的建設經驗，為海綿城市建設在天津市范圍內的推廣提供技術參考。

第二新華中學是天津解放南路試點片區的首批示范項目，也是天津市首個采用海綿城市理念整體設計的學校。校園占地面積5.4萬m2，采用了透水鋪裝、下凹式綠地、雨水花園、旱溪、環保雨水口、雨水調蓄池等多種海綿設施及相應監測系統，增強對雨水的滯蓄、凈化和利用，實現了“源頭減排、過程控制、末端調蓄”的雨水徑流管理，年徑流總量控制率達到78%。項目于2017 年5 月建成，曾承擔了第十三屆全運會村委會職能，運行效果良好，2018年8月正式移交并投入教學使用，現已成為各有關單位現場觀摩和學習海綿城市的重要地點，為海綿城市建設在全市的推廣提供了較好的實踐案例。見圖1。

圖1 天津市第二新華中學海綿城市建設實景

解放南路試點片區內的世芳園、復興門北里、河畔公寓等6 個老舊小區海綿城市試點改造工程，被列為2018年市政府建設的20項民心工程之一，共涉及居民1 030 戶，總占地面積6.17 hm2。針對老舊小區普遍存在的積水、污水跑冒、雨污混接、路面破損、綠化缺失等問題，通過建設透水鋪裝、雨水花壇、雨水桶、植草溝、環保雨水口、生態停車位等海綿設施，減少雨水徑流量，降低面源污染，提高雨水資源化利用，有效改善了居民的出行條件和居住環境。

以2018年7月23—24日為例，天津市區平均降水量達180 mm，多處地段出現嚴重積水，已完成海綿城市改造的世芳園、復興門北里、河畔公寓等老舊小區基本不存在積水現象，讓老百姓切身感受到了海綿城市建設的成效，而同在試點區內由于建設進度較慢而未完工或未開工的海綿城市建設項目，仍然存在著較為嚴重的積水問題。見圖2。

圖2 河畔公寓雨后半小時實景

在實踐中也發現，單一項目海綿城市建設的作用主要在于強化源頭削減作用，提高本項目的排水標準和能力，并不是直接解決大雨時城市內澇積水的辦法。內澇問題的解決，首先還是要依靠大型行泄、調蓄設施和市政排水系統解決外部出路問題，否則即使建設海綿城市的地區仍然會面臨內澇隱患。

3 結語

在海綿城市建設中，要特別重視相關規劃的科學編制，做好頂層設計，同時，要完善城市規劃建設管理相關制度，建立適宜本地的海綿城市建設標準規范體系，發揮示范區和示范項目的引導作用，推廣本地化的海綿城市建設模式。

目前，天津市海綿城市建設已全面開展并初見成效，對我國北方濱海地區及其他地區大中城市具有一定的借鑒意義；下一步還要繼續加強工作推動力度，健全完善相關機制，加快項目建設進度，為海綿城市建設的推廣做出更多探索和貢獻。