深度貧困人口的長(zhǎng)效脫貧路徑研究

孫穎 陳彥華 孫潔

摘 要：通過(guò)對(duì)徐州貧困現(xiàn)狀的梳理，分析了徐州市深度貧困人口的現(xiàn)狀及微觀特征，認(rèn)為目前徐州的扶貧已經(jīng)進(jìn)入了攻堅(jiān)克難的階段，未來(lái)三年扶貧攻堅(jiān)工作面臨著“一難二多三大”的局面。認(rèn)為對(duì)深度貧困人口進(jìn)行保障性扶貧并不僅僅是采取低保一兜了之的方式，應(yīng)從橫向和縱向兩個(gè)維度打造“三縱三橫”的深度貧困人口長(zhǎng)效脫貧體系，為深度貧困人口織密織好兜底網(wǎng)，為其提供可持續(xù)脫貧的條件和能力。

關(guān)鍵詞：深度貧困;長(zhǎng)效脫貧;徐州

中圖分類號(hào)：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.35.001

0 引言

2017年8月，習(xí)近平總書記在太原深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上的講話指出“脫貧攻堅(jiān)工作進(jìn)入目前階段，要重點(diǎn)研究解決深度貧困問(wèn)題”。深度貧困在群體分布上，主要是殘疾人、孤寡老人、長(zhǎng)期患病者等“無(wú)業(yè)可扶、無(wú)力脫貧”的貧困人口以及部分教育文化水平低、缺乏技能的特殊貧困群眾。當(dāng)前人們對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)已經(jīng)從單一的收入貧困發(fā)展到包括能力貧困、環(huán)境限制、權(quán)利貧困、健康貧困、精神貧困、文化匱乏等維度在內(nèi)的多維貧困（馮賀霞等，2015;王小林，2017）。對(duì)于深度貧困人口而言，貧困的多維性表現(xiàn)尤為突出。深度貧困人口的扶貧問(wèn)題不是簡(jiǎn)單的收入扶貧問(wèn)題，而是涉及收入、照護(hù)、心理、教育等多層面多維度的綜合問(wèn)題（王生云，2011;汪三貴，2016;王俊，2012）。徐州作為蘇北以及淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)的核心城市，一直是江蘇扶貧開發(fā)工作的重心所在。徐州市扶貧面臨著更高的標(biāo)準(zhǔn)、更大的難度、更強(qiáng)的壓力。如何在有限的財(cái)政資金約束下，提供高質(zhì)量、高精準(zhǔn)的扶貧策略，更好的滿足深度貧困人口的扶貧需求就成為徐州下一階段扶貧攻堅(jiān)的重中之重。本文將在梳理徐州深度貧困人口的現(xiàn)狀及面臨的問(wèn)題基礎(chǔ)上，為深度貧困人口的長(zhǎng)效脫貧提供針對(duì)性建議，以期為徐州以及周邊城市下一步的脫貧攻堅(jiān)工作提供一定的幫助和啟發(fā)。

1 徐州市貧困人口的現(xiàn)狀分析

（1）徐州貧困人口脫貧速度放緩，深度貧困人口成為扶貧難點(diǎn)。從已有的扶貧數(shù)據(jù)來(lái)看，相較2016年，2017年脫貧人數(shù)占建檔立卡貧困人數(shù)的比重下降了1.02個(gè)百分點(diǎn)，脫貧速度放緩。從具體的貧困人口分類來(lái)看，2016年末喪失勞動(dòng)能力、無(wú)勞動(dòng)能力的脫貧占比分別為28.44%、38.98%，是勞動(dòng)能力占比中脫貧比例最少的;2016年末文盲半文盲、小學(xué)程度脫貧占比分別為31.43%、42.06%，這意味著徐州未脫貧人數(shù)的貧困程度深、減貧難度大。

（2）脫貧人口的脆弱性值得關(guān)注，預(yù)防返貧壓力大。本文所指的貧困脆弱群體主要從兩個(gè)方面考慮，首先從收入角度，主要是指從收入水平看已經(jīng)超過(guò)貧困線，屬于非貧困人口，但其收入水平又沒(méi)有足夠高，不足以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)或疾病的風(fēng)險(xiǎn)沖擊，一旦遭受沖擊就很容易重新返貧，本文將收入線定為高于貧困線5%和10%作為收入貧困脆弱群體。徐州2017年已脫貧人口中收入在6000-6300之間的人數(shù)為75509人，占脫貧人口總數(shù)的39.1%，收入在6000-6500之間的人數(shù)為108706人，占比高達(dá)56.28%。此外，本文還將受教育水平為文盲或半文盲、身體殘疾、患大病或長(zhǎng)期慢性病、喪失勞動(dòng)力或無(wú)勞動(dòng)能力的群體界定為非收入貧困脆弱群體。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，徐州市脫貧人口中有26.61%的人口健康狀況欠佳，屬于健康脆弱群體;有11%的脫貧人口屬于文盲或半文盲;有38.5%的脫貧人口無(wú)勞動(dòng)能力或喪失勞動(dòng)力。

（3）貧困人口的老齡化特征日益明顯。貧困人口按年齡分組為0—16歲、16-29歲、30—39歲、40—49歲、50—59歲、60歲以上，其所占貧困人口比例分別13.84%、14.5%、8.1%、14.2%、13.45%、35.84%，無(wú)民事行為能力和60歲以上老人約占貧困人口的一半。0-16歲貧困人口脫貧容易，但是隨著時(shí)間的推移，50-60歲的人口趨向老齡化，60歲以上人口老齡化趨勢(shì)加重。

（4）深度貧困人口身體健康狀況較差。根據(jù)對(duì)貧困人口身體健康狀況的統(tǒng)計(jì)，近四成健康狀況較差，其中長(zhǎng)期慢性病患者居多。因長(zhǎng)期慢性病致貧占貧困人口比重為20.59%，大病為6.87%，殘疾為9.83%。

（5）貧困人口的受教育水平偏低。按貧困人口受教育程度分組看，農(nóng)村貧困人口與其受教育程度成反比，受教育程度較低的人口貧困占比相對(duì)較高。2016年受教育程度為文盲半文盲的人口中貧困占比為20.61%，受教育程度為小學(xué)的人口中貧困占比為36.32%，受教育程度為初中的人口中貧困占比為31.44%，受教育程度為高中的人口中貧困占比僅為4.56%，受教育程度為大專及以上的人口中貧困占比僅為2.46%。

2 徐州市深度貧困人口精準(zhǔn)扶貧模式實(shí)施過(guò)程中面臨的困境和問(wèn)題

2.1 失能貧困人口照護(hù)服務(wù)體系有待進(jìn)一步完善

一是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中的照護(hù)力量不足，照護(hù)工作壓力大。在賈汪社會(huì)主義大家庭中，僅有4位工作人員負(fù)責(zé)照護(hù)48名入住老人。護(hù)工平均年齡都超過(guò)了55歲，照護(hù)壓力大，但每人月均工資僅800元，在現(xiàn)有工資水平下很少有人愿意做這個(gè)工作。此類情況在周邊普通敬老院里也有體現(xiàn)，照護(hù)比例勉強(qiáng)維持在1∶15左右。

二是社會(huì)化日間照護(hù)服務(wù)供給不足，家庭照護(hù)成本高。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)已有日間托管和照護(hù)服務(wù)場(chǎng)所，但仍然存在照護(hù)力量不足的問(wèn)題，照護(hù)比基本都在1∶10以上，護(hù)工工資水平僅有600元/月，且不接收照護(hù)風(fēng)險(xiǎn)高的殘疾人。目前殘疾人的照護(hù)還主要是依靠家庭照料，占用了家中健康勞動(dòng)力的時(shí)間和精力，這在一定程度上進(jìn)一步限制了殘疾家庭的收入水平。

三是穩(wěn)定且長(zhǎng)效的志愿者隊(duì)伍建設(shè)不足，志愿照護(hù)服務(wù)少。在走訪調(diào)查過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)徐州農(nóng)村現(xiàn)在缺少穩(wěn)定且長(zhǎng)效的志愿者隊(duì)伍，針對(duì)老年人和殘疾人的志愿服務(wù)不多見(jiàn)，多是在節(jié)假日的一些慰問(wèn)活動(dòng)?；鶎庸ぷ魅藛T也反映，他們很歡迎能有志愿者來(lái)提供一些力所能及的服務(wù)和幫助，但缺少有效途徑招募志愿者，也因?yàn)榈胤狡h(yuǎn)，很難吸引大學(xué)生等傳統(tǒng)的志愿者服務(wù)團(tuán)隊(duì)。

2.2 深度貧困人口及家庭的醫(yī)療負(fù)擔(dān)有待進(jìn)一步減輕

患長(zhǎng)期慢性病的深度貧困人口日常醫(yī)療支出負(fù)擔(dān)有待進(jìn)一步減輕。從前面的現(xiàn)狀分析可知，健康狀況差的貧困人口中患長(zhǎng)期慢性病的人口占到了50%以上。長(zhǎng)期慢性病對(duì)貧困人口的影響主要表現(xiàn)在：一是需要長(zhǎng)期服藥，日常醫(yī)療支出較大;二是有損勞動(dòng)能力，限制收入水平;三是有些慢性病干預(yù)不及時(shí)，容易引發(fā)大病，例如高血壓引起的中風(fēng)等。但目前徐州農(nóng)村尚未完全建立針對(duì)慢性病貧困人口的門診報(bào)銷全覆蓋。

患大病的貧困人口或家庭的自付醫(yī)療負(fù)擔(dān)有待進(jìn)一步減輕。雖然目前徐州市已經(jīng)提高了農(nóng)村建檔立卡低收入人口的門診、住院報(bào)銷以及大病報(bào)銷的比例，但并沒(méi)有設(shè)定貧困家庭的自付最高限，部分貧困家庭的自付部分負(fù)擔(dān)依然很重。

突發(fā)大病的農(nóng)村人口或家庭的緊急救助體系需要進(jìn)一步完善。在調(diào)查問(wèn)訪過(guò)程中，我們也發(fā)現(xiàn)有些家庭是因?yàn)榧抑兄饕獎(jiǎng)趧?dòng)力突發(fā)大病或意外，如車禍、腦溢血、癌癥等而陷入貧困境地，成為新增貧困人口的。但這些家庭原本并不在建檔立卡的名單內(nèi)，因此無(wú)法即時(shí)享受針對(duì)貧困人口的醫(yī)療救助政策，醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)相對(duì)較大，成為因病致貧的典型群體。

2.3 扶貧政策和基層扶貧隊(duì)伍建設(shè)有待進(jìn)一步完善

扶貧政策的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制有待進(jìn)一步健全。目前按照國(guó)家的低收入人口的建檔立卡制度，建檔立卡人員名單每年只能在11月份動(dòng)態(tài)調(diào)整一次，對(duì)于年內(nèi)由于因病、因?yàn)?zāi)等原因而致貧或返貧的貧困人口只能在動(dòng)態(tài)調(diào)整后的次年享受扶貧政策。這種程序化的要求使得一些亟需政策扶助的貧困群體無(wú)法得到及時(shí)有效的扶助，扶貧效果滯后。

涉貧部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制有待進(jìn)一步加強(qiáng)。目前基層涉及貧困群體救助的部門較多，部門救助的對(duì)象各有側(cè)重，相互間的信息溝通和交流還不夠暢通。各部門的出發(fā)點(diǎn)都是基于救助貧困群體，但在具體執(zhí)行過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)，有的貧困家庭同時(shí)得到了多個(gè)部門的扶助政策，而有的貧困家庭遇到貧困問(wèn)題時(shí)，卻不知道該向哪個(gè)部門請(qǐng)求幫助，甚至出現(xiàn)了“誰(shuí)都管，誰(shuí)都不管”的局面。

基層扶貧干部的職業(yè)倦怠現(xiàn)象有待進(jìn)一步重視。調(diào)查中，一些基層扶貧干部反映有些村民就是不講道理，有些工作明明好處很大但就是推動(dòng)不下去，同時(shí)因?yàn)楸O(jiān)管趨嚴(yán)，農(nóng)民反映問(wèn)題的機(jī)會(huì)成本大大降低，但一旦問(wèn)題反映之后，又面臨一系列追查問(wèn)責(zé)程序，即使最終查明基層干部沒(méi)有問(wèn)題，但扶貧干部的工作積極性已然受挫。

3 賦予農(nóng)村深度貧困人口可持續(xù)脫貧能力的建議與對(duì)策

如前所述，深度貧困人口的貧困是多維的，扶貧需求是多元化的，對(duì)深度貧困人口進(jìn)行保障性扶貧并不僅僅是采取低保一兜了之的方式，而是重點(diǎn)要建立以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利制度為主體，以慈善幫扶、社工助力為輔助的綜合保障體系。因此，本文認(rèn)為，可以從橫向和縱向兩個(gè)維度為深度貧困人口織密織好“三縱三橫”的兜底網(wǎng)，為其提供可持續(xù)脫貧的條件和能力。

3.1 三橫：聯(lián)合各方力量，為深度貧困人口提供廣而有效的社會(huì)安全網(wǎng)

所謂的橫向是指聯(lián)系和協(xié)調(diào)社會(huì)各方力量，為深度貧困人口提供扎實(shí)、嚴(yán)密的社會(huì)安全網(wǎng)。具體建議如下：

一橫：進(jìn)一步完善失能貧困人口的社會(huì)照護(hù)體系。鼓勵(lì)村民互助互扶，優(yōu)化利用現(xiàn)有照護(hù)資源存量;推動(dòng)社會(huì)資金參與，增加專業(yè)化的社會(huì)照護(hù)服務(wù)供給;加大精準(zhǔn)識(shí)別力度，給予家庭照護(hù)的困難家庭一定的補(bǔ)助;加強(qiáng)社會(huì)信息溝通，充分發(fā)揮志愿者的服務(wù)作用。

二橫：進(jìn)一步增強(qiáng)深度貧困人口的醫(yī)療保障能力。要聯(lián)合保險(xiǎn)公司，進(jìn)一步創(chuàng)新大病保險(xiǎn)方式;聯(lián)合社會(huì)力量，建立緊急救助體系;優(yōu)化醫(yī)療救助方案，進(jìn)一步降低貧困人口的醫(yī)療負(fù)擔(dān)。

三橫：強(qiáng)化涉貧部門間聯(lián)動(dòng)，進(jìn)一步提高脫貧攻堅(jiān)的合力。在開展扶貧工作中，各幫扶單位之間要加強(qiáng)溝通交流，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，“你出項(xiàng)目、我出技術(shù)、他出人力物力”，通過(guò)整合力量，避免扶貧資源重復(fù)、浪費(fèi)，確保扶貧資源利用最大化，效益最優(yōu)化。

3.2 三縱：動(dòng)態(tài)追蹤、代際干預(yù)，保證深度貧困人口脫貧長(zhǎng)效且可持續(xù)

一縱：加強(qiáng)貧困人口動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，建立貧困人口應(yīng)急救助措施。要在嚴(yán)格程序的同時(shí)，預(yù)留出一定的空間，為貧困人口的突發(fā)狀況提供緊急救助渠道，及時(shí)確定為返貧致貧對(duì)象，對(duì)于已經(jīng)認(rèn)定為新增貧困人口的家庭可以即時(shí)給予相應(yīng)的救助政策，當(dāng)然，這個(gè)過(guò)程中依然要確保動(dòng)態(tài)管理常態(tài)化的政策公開、過(guò)程公開、結(jié)果公開。

二縱：加強(qiáng)農(nóng)村人口的貧困狀態(tài)追蹤，防止脆弱群體返貧、致貧。關(guān)鍵在于要形成或增強(qiáng)有助于降低未來(lái)貧困的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制，提高農(nóng)民抵御風(fēng)險(xiǎn)沖擊的能力。當(dāng)前最重要的就是構(gòu)建應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和疾病風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)機(jī)制。在受災(zāi)頻率高發(fā)的縣市區(qū)，要建立高效科學(xué)的應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，如積極推動(dòng)農(nóng)民購(gòu)買保險(xiǎn)、進(jìn)行家庭儲(chǔ)蓄等，這能夠較好地應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害，從而避免農(nóng)民“因?yàn)?zāi)返貧致貧”。在應(yīng)對(duì)疾病風(fēng)險(xiǎn)方面，應(yīng)該從事前和事后兩個(gè)層面來(lái)降低疾患風(fēng)險(xiǎn)與提升抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

三縱：加強(qiáng)多層級(jí)教育培訓(xùn)，阻斷貧困代際傳遞。專門針對(duì)貧困鄉(xiāng)村的學(xué)前營(yíng)養(yǎng)和學(xué)前教育計(jì)劃對(duì)于阻斷貧困的代際傳遞意義重大，是讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育的關(guān)鍵一環(huán)。同時(shí)，脫貧攻堅(jiān)的實(shí)踐證明，職業(yè)教育是見(jiàn)效最快、成效最顯著的扶貧方式。應(yīng)根據(jù)深度貧困人群的年齡結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)背景、民族成分等現(xiàn)實(shí)情況細(xì)化教育培訓(xùn)資金安排，開展適應(yīng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)特色的技能培訓(xùn)。

3.3 三保障：為深度貧困人口的長(zhǎng)效脫貧提供有力的制度保障和良好氛圍

一是建設(shè)高效能干的基層扶貧干部隊(duì)伍。建議改革和完善扶貧工作考核體系，依據(jù)科學(xué)的量化標(biāo)準(zhǔn)，在扶貧工作績(jī)效的同時(shí)，也要對(duì)扶貧工作過(guò)程做出合理評(píng)價(jià)。此外，還要整治扶貧形式主義，減少不必要的非扶貧工作內(nèi)容。

二是要讓深度貧困人口普惠鄉(xiāng)村振興的紅利。針對(duì)特殊貧困人口脫貧，也不應(yīng)該完全忽視產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧。在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，貧困地區(qū)有很多優(yōu)惠政策助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展，雖然深度貧困人口無(wú)法直接參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但給予貧困戶的產(chǎn)業(yè)扶持政策不能漏掉深度貧困人口。一些地方探索將深度貧困人口享有的農(nóng)村集體資源和產(chǎn)業(yè)扶貧資金集中起來(lái)，入股當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展前景和經(jīng)濟(jì)效益好的企業(yè)，讓深度貧困人口分享資產(chǎn)收益，這類做法是值得徐州市未來(lái)扶貧工作借鑒的。

三是防止出現(xiàn)新的“等要靠”現(xiàn)象，避免新的“貧富不均”。在未來(lái)的扶貧工作中要量力而行，重在基礎(chǔ)性的保障。既要避免重返“平均主義”，也沒(méi)有高福利社會(huì)的物質(zhì)基礎(chǔ)。未來(lái)應(yīng)著力夯實(shí)貧困人口穩(wěn)定脫貧基礎(chǔ)，特別是改善深度貧困人口的基本生產(chǎn)生活條件，在保障兜底制度設(shè)計(jì)上力求堵塞漏洞，因地制宜提高貧困地區(qū)的教育、醫(yī)療水平，精準(zhǔn)解決因病致貧、因教致貧等問(wèn)題，防止出現(xiàn)任何形式的扶貧福利陷阱。

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