農民“沉睡資產”的激活探討

鄧彬

摘 要：近年來，我國農村土地的“沉睡資產”沒被喚醒，農民擁有土地資產卻不能帶來收益，國家正嘗試通過宅基地制度改革、農村土地集體經營性建設用地入市改革和農村土地征收制度改革等三項試點，喚醒農村土地這份“沉睡的資產”，增加農民財產性收益。湖南瀏陽市作為國家試點地區之一，通過三項改革試點，探索出了一條“三破一統”的瀏陽路徑。

關鍵詞：農村土地;沉睡資產;瀏陽路徑

中圖分類號：F2 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.35.018

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，鄉村振興離不開制度改革，湖南省瀏陽市農村土地制度改革的先行先試為我們提供了寶貴的經驗借鑒。瀏陽市作為全國33個農村土地制度改革試點地區之一，通過宅基地制度改革，農村集體經營性建設用地入市和農村土地征收制度改革三項試點，探索出了一條“破冰”、“破頸”、“破壁”和“統籌”的瀏陽路徑。

1 農村宅基地制度改革“破冰之旅”

2015 年3月，瀏陽市開啟農村宅基地制度改革的“破冰之旅”，宅基地自愿退出、有償使用、跨村跨鎮流轉……瀏陽市走出了一條農村“宅改”新路徑。

破冰一：跨村鎮流轉。

所謂跨村鎮流轉意指我國農村農民擁有的宅基地使用權流轉不僅僅限于本農村集體經濟，而是打了這個界限，允許其在區域內流轉，凡符合“本市農村戶口、一戶一宅、原有的宅基地已退出復耕”條件的，均可對按規定流轉的宅基地連同附屬房屋頒發不動產證書。

本著大膽創新的精神，早在十幾年前，瀏陽市就開始在南山村試點嘗試力推村居建設，這期間修建了3個集中居住點，這3 個集中點先滿足本村村民的需要，其后再拿出一些土地“出讓”給來自外村的村民——外來戶建房，集中居住小區的基礎設施和公共設施所需資金均來源于賣房所獲收入，這樣大大改善了南山村的人居環境。“出讓”的大膽嘗試，讓村級有了資金，讓小區越變越美。

跨村鎮流轉為農民抵押貸款帶來了新的希望，讓農民真真切切地把資金用在所需的發展上讓他們有了更新的渠道更寬的渠道做他們自己想做的事情。農村“沉睡資產”終于被激活，變成“活資本”，農民可以通過這個“活資本”來發家致富了。目前，瀏陽市共有10家銀行開展了農房抵押貸款業務，貸款金額將近80億元，受益的農戶達1.62萬戶。農民的腰包鼓了，建成美麗鄉村的意愿更為強烈，跨村鎮流轉后，瀏陽市先后創建了二十多個美麗鄉村，四十幾個幸福屋場。

破冰二：有償使用。

有償使用是指針對宅基地超面積者，開出收取有償使用費的“良方”，明確了農戶的宅基地法定面積，對于未超過法定面積的農戶可以無償使用;而超過法定面積的農戶，必須針對超過部分收費，實行有償使用。

為了推動超標宅基地的有償使用工作，一方面瀏陽市大瑤鎮加大宣傳力度，將改革的目的和意義講深講透，讓村民都理解、支持這一改革新政。另一方面強化確權登記的規范，有償使用、付費確權后，農戶才能辦理《不動產權證書》，有效實現農村宅基地有償使用與不動產權證登記試點工作的兩輪驅動，兩者相互促進。

瀏陽市統計局的數據顯示，目前南山村已有200多戶農民主動繳納了超面積部分的宅基地有償使用費。當然，也不是所有農民都愿意有償繳費，小部分不愿意繳費的，會主動拆除了多占部分的農房，拆除后辦理了房屋所有權和宅基地使用權二合一的不動產權證。

破冰三：有償退出。

有償使用催生有償退出。有償退出是指進城農民自愿退出自己的宅基地，集體或者政府給予一定的補償的制度。農民進城退出宅基地后其農村集體成員的身份仍然可以保留，如果農民需要重返家鄉置業，可以通過公開競價再取得宅基地使用權，使有償退出的農民有“后路”可走，也為他們保留‘回鄉通道，有償退出的后顧之憂隨之消除。瀏陽市大瑤鎮南山村其中的一個集中居住點——新河小區首批居住了28戶農民，除2戶是本村鎮外，其他均來自于外村鎮。小區在建設前，曾有7戶零散的農房，為建設集中居住點他們必須退出，7戶中3戶為有償退出，4戶為無償退出。有償退出政策實行后使農村宅基地使用瞬間“活”起來。

破冰四：一戶一宅。

一戶一宅是指每一戶農村居民只能獲得一處宅基地，針對多余宅基地必須以無償的方式退出。

瀏陽市一直強力推動“一戶多宅”的有序退出工作，并于今年開展“一戶多宅”集中整治行動，以此有效遏制土地浪費現象和多宅衍生問題，規范土地管理和建設秩序，營造更加美麗宜居的鄉村環境。對于異地安置戶原有的宅基地、居民點原址上退出的老宅基地和拆除的“一戶多宅”土地，大瑤鎮堅持復墾，節省出面積可觀的農村建設用地，成了集中居民區建設的用地來源，也能創造更多可供出讓流轉的宅基地使用權。

截至2018年底，瀏陽農村宅基地制度改革共完成大瑤鎮芙蓉小區、新河小區，沿溪鎮蝴蝶小區等統建聯建住宅300余戶，節約用地5.4萬平方米;開展北盛鎮邊洲村宅基地退出復墾項目，退出宅基地約50宗，復墾規模達近100畝，新增水田近40畝。共有45萬宗宅基地完成確權，確權率達90%以上;共收取近600萬元宅基地有償使用費，拆除“一戶多宅”1.46萬宗（含雜屋）;辦理農村宅基地流轉376宗、面積90.2畝。

2 農村集體經營性建設用地入市改革的“破頸之旅”

隨著瀏陽市城鄉一體化的快速推進，各項建設用地面臨巨大的供需矛盾，供給缺口越來越大。農村集體經營性建設用地入市改革填補了這個供給缺口。

2017年上半年，瀏陽市大瑤鎮南陽村第一宗農村集體經營性建設用地入市地塊正式成交，原扁塘完小地塊經網上掛牌公開出讓，瀏陽市大瑤金色搖籃幼兒園以90萬元最高報價競得。短短三個月，瀏陽就完成了首宗掛牌入市出讓，其中的關鍵在于：一是瀏陽制定了民主表決、入市申請、鄉鎮審查、部門審核、方案審批、公開交易、結果公示的一套完整的入市程序;二是建立了“城鄉地價一體化”基準地價體系，將全市各鄉鎮（街道）分為4個等次，為農村集體經營性建設用地評估和入市交易提供了價格參考;三是開發了集體經營性建設用地地網上掛牌出讓系統，探索了協議出讓、掛牌出讓等多種市場交易方式。先后成功促成大瑤南陽村原扁塘完小地塊、葛家鎮、馬家灣農產品交易市場項目等10宗農村集體經營性建設用地使用權入市交易。面積527.58畝，成交總價款5893萬元，農民獲得收益5250萬元。土地入市成為農民增收致富新途徑。同時，也吸引了一大批工業項目，休閑旅游項目紛至沓來。

2017年11月，瀏陽市試行《瀏陽市“建設權證”管理辦法》，“建設權證”通過復墾復綠宅基地、閑置工業用地形成。根據此辦法，所在集體經濟組織每復墾復綠一畝耕地，就會因此置換一畝地的“建設權證指標”。“建設權證”采用“一托三”的做法。即除了建設用地和補充耕地指標，它還附帶了土地利用總體規劃指標。這意味著，354.38畝“建設權證”不需要再額外申請土地利用總體規劃指標。“一托三”的做法，讓項目報批建設的效率大大提高，至少在國家級層面的試點中，這個做法是國內首創。

在瀏陽永安鎮西湖潭村，一個名為“星辰置業”的公司，準備興建一個家具制造聚集產業園。啟動建設前，產業園獲得批三類指標：建設用地指標、補充耕地指標、土地利用總體規劃指標。經過民主協商，西湖潭村及其五個村民小組（土地所有權人）統一委托村級合作社——瀏陽市湘惠土地專業合作社作為入市主體，將一期用地354.38畝集體建設用地使用權參照基準地價作價3800萬元入股到瀏陽星辰置業發展有限公司，占股比例10%。

入市前永安鎮西湖潭村每畝地租金不到800元/年，入市后一畝地的分紅就有8000元/年，分紅所得30%歸村集體合作社，70%歸村民，村民每年一畝地就有5600元的收入。該項目農民2017年可獲得土地股份分紅收益283.5萬元，五個村民小組人均年分紅收益2827元。

隨著社會經濟發展收入不斷增長，預計50年分紅收益總量可達1.7億元，年投資回報率約為8%，極大增強了群眾獲得感，確保了農民長遠利益，實現了共同富裕。目前，瀏陽共完成大圍山淬火液廠地塊等近20宗農村集體經營性建設用地入市，面積649.27畝，成交總價款7233萬元。

3 農村土地征收制度改革的“破壁之旅”

隨著農村宅基地的跨村鎮流轉，集體經營性建設土地的入市創收，瀏陽市農村土地的價值大幅度提升，瀏陽市委市政府開始大膽嘗試農村土地征收制度這堵矗立在改革面前的“硬墻”的“破壁之旅”，試點成效越來越顯著。

瀏陽市通過多種方式如縮小征地范圍，規范征地程序，便利群眾維權，健全多元保障等，探索農村土地征收制度改革試點。改革試點以來，瀏陽市政府制定了《瀏陽市土地征收試點目錄》，強化前期聽證程序，前置社會穩定風險評估和推行民主協商機制等優化征地程序。免費為被征地農民提供各種就業創業服務，將符合條件的被征地農民納入養老，醫療等社會保障體系。

不斷規范征地程序，贏得了群眾的理解和支持。一位瀏陽農民這樣說：現在我們瀏陽市試點區的農民即有農房租金收入，還可以享受城鎮職工醫療保險和養老保險，農村生活過得比城市人還舒服”。把農民對于美好生活的期待轉化為現實，讓農民取得實實在在的收益。

4 農村土地制度改革三項試點的“統籌之旅”

瀏陽市農村土地制度改革堅持系統性思維，統籌推進三項改革試點工作，全力做好與經濟社會發展大局和相關改革的統籌協調，最大限度釋放改革的綜合效應和政策紅利。準確把握農村土地制度改革三項試點間的內在聯系，推動三項改革統籌協調推進。

瀏陽市三項試點的“統籌之旅”最典型的案例是瀏陽永安鎮家具制造產業集中區的打造，永安鎮原有家具企業400多家，這些企業規模均不大，多為家庭作坊式生產，散亂現象嚴重，如何集中起來形成規模有序的分工協作，從而實現轉型升級？面對此思考，瀏陽準確把握三項改革試點間的內在聯系，順勢而為。以“三個圍繞”為中心，順利地步入了三項改革試點的“統籌之旅”：圍繞項目怎么落地，瀏陽市首先嚴格界定征地范圍，把入市與征收界線合理區分。項目落地的保障明確以入市方式進行。一改征地的繁瑣程序，在一個月時間內完成了所有用地手續。圍繞用地指標怎么來，按照建設權證管理辦法將沙市、鎮頭等鄉鎮退出的宅基地、廢棄的工礦用地等復墾復綠后折算為建設用地指標，異地調整解決該項目用地指標352畝。實現了宅改與入市的有機結合。圍繞土地收益怎么分？堅持土地增值收益集體所有，全員共享，該項目中沙市、鎮頭等鄉鎮獲得集體建設用地復墾項目收益980多萬元。永安鎮入市土地作價3800萬元，獲得10%的股份，農民年均可獲得10000元/畝的分紅，建設權證管理辦法試行以來，瀏陽累計促進宅基地退出2231畝，復墾復綠面積823畝，惠及農民1.58萬人，實現了改革互利共贏。

瀏陽市農村土地制度改革三項試點的“三破一統”路徑已明顯取得了階段性成效，許多經驗做法也也有可復制可推廣，但改革任重道遠，一些關鍵性問題仍然需要進一步研究。瀏陽市農村土地制度改革將以黨的十九大精神為的指引，不忘實心，牢記使命，繼續以激昂奮進的姿態，全力推進改革工作，奮力開創鄉村振興戰略的新篇章。

參考文獻

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