我國基層社會治理改革創(chuàng)新：階段、問題及轉向
——基于對70年社會治理發(fā)展變遷的認識

一、建國70年來我國社會治理改革創(chuàng)新

1949年新中國成立后，面對凋敝的經濟社會狀況，最緊迫的事情就是建立起一種新的國家治理秩序，“社會管理的根本目標在于維護社會的穩(wěn)定和秩序，保持社會穩(wěn)定和有序是壓倒一切的中心任務。”[1]在借鑒蘇聯(lián)經驗并結合國情基礎上，我國建立起了高度中央集權的計劃體制，公共權力全面介入經濟社會領域。這一做法對于迅速恢復政治社會秩序至關重要，同時也在一定時期內為國家經濟社會發(fā)展帶來了“秩序”紅利，這是新中國社會治理的最早探索。70年來，我國社會治理已經從以秩序恢復和穩(wěn)定為目的的社會治理，走向了以治理現(xiàn)代化為追求目標的現(xiàn)代社會治理。這一“國家治理手段由社會控制到社會管理再到社會治理轉型”[2]的歷程大體可以分為四個階段，并逐漸呈現(xiàn)出治理主體的多元化、治理工具的復合化、治理權威的多中心，以及治權流向的網絡化等特征。當前，在現(xiàn)代化目標改革取向的壓力下，我國社會治理特別是基層社會治理創(chuàng)新方面出現(xiàn)了諸如形式化嚴重、創(chuàng)新動力不足等一系列的問題。

1.70年來我國社會治理創(chuàng)新發(fā)展的四個階段。依據(jù)對社會治理的認識水平與實踐方式，建國后社會治理的發(fā)展總體上可以劃分為四個階段：

一是改革開放前以“秩序化”為基本目標的社會治理階段。建國后基于穩(wěn)固新生政權需要，穩(wěn)定的政治社會秩序成為國家治理首要目標。這一階段，幾乎不存在一個完全獨立于國家或政府的自由社會領域：社會被通過公共權力吸納進行政系統(tǒng)，政府公共選擇取代了私人選擇，實現(xiàn)了“社會資源以計劃配置為主，社會整合以行政手段為主，社會事業(yè)由國家或集體包辦，并以戶籍制度限制人口的城鄉(xiāng)間流動”[3]。由此取得了相對穩(wěn)定的國內政治社會秩序。

二是改革開放后至政府“社會管理”職能明確提出階段。改革開放后國家工作重心轉向經濟建設。很長一個時期內，我國社會治理改革的重要方向是縮小政府職能，放松經濟社會管制，合理調整政、企、社之間關系，進而激活市場和培育起一個獨立于國家的“公民社會”，讓市場和社會承擔起更多的社會事業(yè)建設、社會問題治理，以及社會成果配置的功能。由于制度的慣性及改革經驗的匱乏，這一探索無疑是艱難的，直至1998年《關于國務院機構改革方案的說明》中，我國才首次明確提出政府的社會管理職能。這表明，在我國一個獨立于國家的“公民社會”已經開始出現(xiàn)，也使社會治理真正有了相對清晰的對象和內容。

三是十八大前社會管理向社會治理的過渡階段。1998年政府社會管理職能明確后，社會治理主體、治理工具、治理結構等并未隨之出現(xiàn)過多的創(chuàng)新與變化，“舊有的社會管理體制仍然發(fā)揮著作用，社會管理國家化的總體格局仍在延續(xù)”[4]。隨著“治理”理論的興起與流行，以及為改變諸如“強勢主體的政府職能定位不清、管理理念落后，尷尬處境下的社會以及社會組織依舊邊緣化和弱勢地位的民眾群體”[5]等之類的現(xiàn)實問題，在這一階段出現(xiàn)了由傳統(tǒng)社會管理向現(xiàn)代社會治理轉變的動力和實踐。2004年黨的十六屆四中全會提出“建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，已經從治理主體、治理結構等方面凸顯出了“治理”的意蘊。

四是十八大以來社會治理理念的確認和治理現(xiàn)代化目標的確定階段。習總書記在黨的十八屆三中全會上第一次明確提出了“社會治理”概念，對我國社會治理由“管理”理念向“治理”理念轉變進行了權威性確認。同時，習總書記在報告中還將社會治理改革作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內涵，納入全面深化改革的戰(zhàn)略部署之中，“從指導思想、基本格局、體制制度、發(fā)展水平、機制任務及戰(zhàn)略目標六個方面，對加強和創(chuàng)新社會治理做了更加系統(tǒng)的部署，將社會治理的認識提到了一個新高度，形成了全面深化改革整體框架下關于社會治理現(xiàn)代化的系統(tǒng)觀點和相對完整的思想體系”[6]。

2.我國社會治理變遷的總體特征。建國70年來，我國社會治理發(fā)展變遷的基本路徑是從“管理”走向“治理”。這一變遷的特征可以從四個方面進行把握：

一是治理主體的多元化。傳統(tǒng)管理理念下，社會治理的權限被政府壟斷，自然，治理的主體也就呈現(xiàn)出高度的一元化特征。隨著市場經濟的發(fā)展、“公民社會”的發(fā)育，目前政府不再是唯一的社會治理主體，更多的市場、社會主體參與到社會治理的網絡中來，使社會治理變成了“政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作。”[7]

二是治理權威的多中心化。治理理念下，已經打破了政府作為當然且唯一社會治理權威的舊觀，社會治理能“并不僅限于政府的權力，不限于政府的發(fā)號施令或運用權威”[8]。市場、社會以及分散的公民個體都可能成為治理權威的來源，甚至于“沒有政府”的社會治理也越來越多地出現(xiàn)在現(xiàn)實的場景中，社會治理權威已經走向“多中心”化。

三是治理工具的復合化。在政府壟斷社會治理的場景下，政府所運用的治理工具通常包括經濟手段、法律手段、行政手段與宣傳教育手段，往往“比較簡單、直接，行政成本較高”[9]。且這些手段的背后都有著公共權力的支撐。在治理理念下，社會治理工具變得更為豐富，走向了公權工具與工商管理技術、市場化手段以及社會化手段等多種治理工具的復合化運用。

四是治權流向的網絡化。管理背景下，政府社會治理權力循著官僚制的層級結構自上而下單向度流動。進入治理階段，社會治理的權力流動，又出現(xiàn)了自下而上的權力溝通、平行流動的治權協(xié)商，進而形成了一個縱橫交錯的社會治理權力流動網絡狀。在這一網絡中，各種資源得到充分交換，以達成良好的社會治理。

3.當前基層社會治理創(chuàng)新面臨的問題。由于制度慣性和路徑依賴，傳統(tǒng)的社會管理理念仍然具有較大的市場，這使得我國社會治理理念真正無阻礙地成為一種治理主動意識，仍然面臨著較大的挑戰(zhàn)。黨的十八屆三中全會給予“社會治理”以權威性的確認，也為我國社會治理改革創(chuàng)新提出了“現(xiàn)代化”的要求。但由于受到我國傳統(tǒng)社會管理的“壓力型”體制的束縛，政府以社會治理創(chuàng)新為由頭的公權擴張的沖動，以及政府社會治理創(chuàng)新偏重“宏觀”思維等因素的影響，目前社會治理，特別是基層社會治理還存在著壓力導向的“任務型”創(chuàng)新、政府壟斷的“隔離型”創(chuàng)新、不切實際的“宏觀型”創(chuàng)新，以及急功近利的“移植型”創(chuàng)新等問題。這些問題解決不好，將會使基層社會治理創(chuàng)新進一步形式化、虛弱化、水土不服和內卷化。

二、當前基層社會治理創(chuàng)新亟需轉向

針對當前基層社會治理創(chuàng)新面臨的四個主要問題，最迫切的就是實現(xiàn)創(chuàng)新方向的轉變。

1.從“任務型”創(chuàng)新向“事業(yè)型”創(chuàng)新轉向。在我國，基層是任務落實的一線，也是各種社會矛盾集中的前沿，“基層處于社會管理關口位置，基層政府則是社會問題最直接的感知者和回應者”[10]。基于此，許多地方為推動社會治理創(chuàng)新，往往會通過壓力型官僚制體系，將社會治理創(chuàng)新工作層層分解，最終以“政治任務”的形式分配給基層政府。在這種“政治任務”壓力下，基層政府通常一方面要按部就班地做好既定的工作職責，又不得不疲于奔命地去完成上級分解的“創(chuàng)新”“政治任務”，最終致使此類創(chuàng)新成了基層政府的負擔，往往被虛與委蛇地應付，造成大量的行政資源浪費。要改變這種狀況，亟需將這種壓力驅使的“任務型”創(chuàng)新，轉向為動力推動的“事業(yè)型”創(chuàng)新。也就是說，將基層社會治理創(chuàng)新轉變?yōu)橐豁椖軌蛱嵴窕鶎痈刹砍删透械墓彩聵I(yè)來做，而不是希望盡早擺脫壓力的政治任務來落實。這需要對基層干部來一次徹底的“思想革命”，讓其真正理解社會治理創(chuàng)新的實質內涵：治理成本的降低、治理效率的提升、治理效果的彰顯，以及治理過程與結果的正義。在把握社會治理創(chuàng)新實質，統(tǒng)籌考慮本地政治、經濟、社會以及民心等各種資源的基礎上，設定本地社會治理改革創(chuàng)新切實可行的目標，以激勵手段而非懲罰手段來推進實現(xiàn)創(chuàng)新目標的具體舉措。在此過程中，切忌急功近利。應將基層社會治理創(chuàng)新視為一次社會治理的革命，循序推進，久久為功。

2.從“隔離型”創(chuàng)新向“融合型”創(chuàng)新轉向。所謂“隔離型”創(chuàng)新，是指僅僅將基層社會治理創(chuàng)新限定在政府管理范疇，通過政府職能調整、組織結構優(yōu)化，以及政府工具變革等途徑來實現(xiàn)基層社會治理創(chuàng)新的模式。毫無疑問，基層社會治理創(chuàng)新的主導力量應當是基層政府，但不能因此而僅僅將社會治理創(chuàng)新鎖定在政府管理創(chuàng)新的范疇。治理本身就有社會網絡治理的意涵，“是政府與社會力量通過面對面的合作方式組成的網絡管理系統(tǒng)。”[11]它強調多方主體共同參與、共同協(xié)作的集約化管理。雖然在治理網絡中“政府是主要的行動者”[12]，如果基于此，便僅僅將基層社會治理創(chuàng)新視為基層政府的管理創(chuàng)新，那么事實上也就是在政府與社會之間做了涇渭分明的區(qū)隔，這自然不利于充分利用社會各方治理資源。現(xiàn)實中，“隔離型”社會治理創(chuàng)新現(xiàn)象并不少見。筆者在經濟社會相對發(fā)達的蘇南地區(qū)調研時，就發(fā)現(xiàn)不少類似的問題，更遑論經濟社會發(fā)展相對滯后地區(qū)。要實現(xiàn)各領域創(chuàng)新資源的集約化利用，就必須破除將社會治理創(chuàng)新視作政府管理創(chuàng)新的“隔離型”創(chuàng)新，實現(xiàn)向政府與市場、社會合作的“融合型”創(chuàng)新轉向。這需要在發(fā)揮政府“掌舵把向”作用的前提下，鼓勵市場與社會多元主體就各類觸手可及的社會矛盾處理、社會事業(yè)發(fā)展以及社會福祉共享等方面的問題進行自主的治理“創(chuàng)新”。實現(xiàn)“隔離型”創(chuàng)新向“融合型”創(chuàng)新的轉向，將會極大地釋放基層社會各類主體參與社會治理創(chuàng)新的熱情，為在節(jié)約公共資源的前提下，有效地推進基層社會治理創(chuàng)新注入持續(xù)的動能。

3.從“宏觀型”創(chuàng)新向“微觀型”創(chuàng)新轉向。當前，在我國基層社會治理創(chuàng)新方面存在的一個很大認識誤區(qū)，即是將社會治理創(chuàng)新的內涵簡單地等同為治理制度的創(chuàng)新。這一認識誤區(qū)使基層社會治理創(chuàng)新陷入了“只見森林，不見樹木”的“宏觀化”的陷阱，使“新制度安排或政策的目標與實踐之間偏差較大，存在較嚴重的‘脫耦’現(xiàn)象”[13]。同時，因為制度變革通常具有較大的影響幅面，既可能涉及到上下級政府之間關系的調整，也可能涉及到政府與社會之間關系變化，通常關涉較為復雜的利益重置，牽一發(fā)而動全身，這一任務往往是基層政府難以獨自承擔的，至少是難以做到令人滿意的。這便大幅增加了基層社會治理創(chuàng)新推動的難度。當然，這里并不是否定基層社會治理制度創(chuàng)新的必要性和重要性，而是說在從制度著手存在難度的情況下，我們應當換個視角，去發(fā)掘和推動更多的“微觀型”創(chuàng)新。“微觀型”創(chuàng)新“不屬于從無到有的創(chuàng)造，也沒有顛覆性的變革，而是在框架之內、從小處著眼，針對細節(jié)、流程、節(jié)點、技術等進行改進提高”[14]。在基層社會治理創(chuàng)新中，更多的觸手可及的創(chuàng)新應當屬于“微觀型”創(chuàng)新。做好“微觀型”創(chuàng)新，亦可以“積跬步，以至千里”，實現(xiàn)社會治理的成本降低、效率提升、效果彰顯，以及過程與結果的正義。因此，這也就要求當前的基層社會治理創(chuàng)新，不應過分偏頗地渲染創(chuàng)新的制度內涵，而應將更大的精力放在現(xiàn)有制度框架內的“微觀型”創(chuàng)新上。

4.從“移植型”創(chuàng)新向“首創(chuàng)型”創(chuàng)新轉向。現(xiàn)在許多地方的基層社會治理創(chuàng)新，往往更注重參考成熟的創(chuàng)新經驗，寄希望于成熟經驗的學習借鑒，將其他地方的創(chuàng)新性做法移植到本地，“依葫蘆畫瓢”來推進本地的基層社會治理創(chuàng)新。這種做法的背后多半有著缺少“首創(chuàng)”勇氣和“急功近利”的動因。無論成熟經驗的學習如何重要，“‘他山之石’具有怎樣的吸引力，在其被引入之前必須對本地的實際情況進行分析，從而實現(xiàn)外部經驗與本地現(xiàn)實的良好對接。”[15]這是因為任何創(chuàng)新都要與當?shù)卣巍⒔洕⑸鐣⑽幕踔劣谏鐣睦淼雀鞣N外在環(huán)境相適應，忽視了這一點，移植過來的創(chuàng)新經驗多半是會“水土不服”而失敗。在重視“移植型”創(chuàng)新的時候，很多地方往往會忽略掉本地的各種“首創(chuàng)型”做法，或者因為這些“首創(chuàng)型”做法因正在探索而缺少系統(tǒng)的經驗總結，或者是因為這些“首創(chuàng)型”做法沒有形成廣博的社會影響力，總之這些本土化的社會治理“首創(chuàng)型”創(chuàng)新并沒有得到應有的重視。事實上，恰恰是這些本土化的“首創(chuàng)型”社會治理創(chuàng)新更有利于實現(xiàn)當?shù)厣鐣卫沓杀镜慕档汀⑸鐣卫硇实奶嵘⑸鐣卫硇Ч恼蔑@，以及社會治理過程與結果的正義。這種過于重視“移植型”創(chuàng)新，而忽視本土化“首創(chuàng)型”創(chuàng)新的做法往往是緣木求魚，本末倒置，最終得不償失。當前，在許多地方的基層社會治理并不缺少“首創(chuàng)型”創(chuàng)新，而是缺少細心的發(fā)現(xiàn)與足夠的重視。因此，當前首要解決的是，基層社會治理創(chuàng)新從過于倚重“移植型”創(chuàng)新向重視“首創(chuàng)型”創(chuàng)新轉向。