治理視角下的精準扶貧
——以云南省昆明市東川區為例

從1980年代初到2013年底，中國使農村貧困人口減少到8249萬，扶貧事業取得了巨大成功。但剩下的這些人，要么個人能力和心態方面存在較大缺陷，要么發展的物質條件非常差、要么遇到疾病和重大災難等意外，總體造血功能差，情況千差萬別。為此，中央提出了要“針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式”，結合反危機擴大內需、城鎮化促進和現代化等的需要，對剩余的貧困人口進行精準扶貧，以期在“十三五”期間使這些貧困人口全部脫貧的新扶貧目標，希望徹底解決中國的絕對貧困和區域型貧困問題。而在此目標的實現過程中，作為中國著名工礦地區、資源枯竭型城市的云南省昆明市東川區根據上級安排和自身特點推進貧困治理，取得了很大實效。因此，中央將該區作為云南省唯一大型扶貧紀錄片《承諾》的拍攝點。這里以其為例，把精準扶貧問題放在社會治理的視角下觀察思考，以期能夠幫助扶貧中的局中人和局外人，對這項事業及其推進和推進過程中社會治理水平的提高問題有更多的認知和更深入的思考。

一、東川區的精準扶貧實踐

東川區位于云南省昆明市北部，國土面積1858平方公里，海拔在695米-4344.12米之間，距昆明城區150公里，平地很少。這里銅礦富集，銅礦采冶歷史悠久，歷史上被稱為天南銅都，是新中國成立之初蘇聯援建的156個重點項目之一的落腳地。但隨著計劃經濟的結束和資源的枯竭，到了1990年代，東川的發展陷入絕境，成了中國的深度貧困地區之一。

為了使東川獲得再生，國家首先讓東川從一個省轄地級市變為昆明市下轄的一個區，然后成立再就業特區、列入資源枯竭型城市進行扶持。在各方面努力和國家投入的支持下，東川取得了很大進步，但到2016年的時候，農村貧困面仍然較大，32萬人口中建檔立卡的就高達30022戶104368人，相關精準扶貧措施就是在這一基礎上開始的。

（一）制定了扶持中各方面的精確標準。

這些標準包括貧困戶和人口的識別、建檔立卡戶的確定、貧困人口和貧困村的退出、各種扶持措施的投入標準等。

一是貧困人口識別標準精確化。東川區作出規定，把貧困人口限制在2016年的東川農村常住戶籍人口中符合人均純收入低于2952元、家庭住房屬于C、D級危房且自己無能力改造，因家庭成員疾病造成貧困且沒有參加城鄉居民基本醫療保險，家庭適齡兒童因貧輟學或因學致貧三個條件之一者內。

二是嚴格明確的識別程序。這個程序是“宣傳發動→農戶申請→入戶調查 →民主評議→村級公示→鄉鎮審核公示→區級復核公告”，目的是通過嚴格程序發揚民主，防止并不貧困的人出于貪婪心理利用各種方式混入貧困者隊伍，騙取國家扶貧資源，保證這些資源能真正促進貧困消除。

三是嚴格規定十類人不得列為貧困戶。其中包括家庭成員中有國家公職人員、村三委干部的，擁有三萬元以上機動車的，有人注冊公司、企業并實際開展經營的，在城鎮有自建房和商品房的，種養殖大戶和雇人生產經營的，為獲取扶持而故意分戶并戶掛戶的等。

四是規定了貧困人口和村的退出標準。其中人口的標準與劃入的標準匹配，村的標準包括貧困發生率降到3%，到村的公路已經硬化且危險地段有保護措施，電力充足，廣播電視覆蓋99%農戶，網絡寬帶覆蓋到村委會、學校和村衛生室，安全飲水有保障，村委會有公共活動和服務設施等。

五是制定了精準的政策措施。這些措施包括產業扶貧、就業扶貧、教育扶貧、健康扶貧、異地搬遷扶貧、兜底保障、異地搬遷扶貧、農村危房改造、小額貸款等。如兜底保障分為最低生活保障和臨時救助兩類，其中最低生活保障分為三個級別，費用為A類：335元/月/人，B類：285元/月/人，C類：245元/月/人，2018年12月支付總額為7094775元。

（二）按照精準設計積極開展具體扶持工作。

自開展精準扶貧工作以來，在各級黨委政府、特別是中共東川區委、區政府的領導下，東川廣大干部行動起來，投身到扶持中去，促使各項工作高質量完成。

一是積極克服困難組織資金投入。精準扶貧時間緊、任務重、花錢多，為此國家采取了廣泛動員。但隨著制度的完善，正確籌錢花錢也是考驗黨委政府治理能力的一個方面。東川的精準扶貧中，僅用于易地搬遷、危房改造的費用高達27.55億元。而東川2017年財政總收入只有109294萬元，負債余額為205，889萬元，組織龐大的扶貧資金投入何其困難。

二是充分動員廣大公務員和其它力量參與扶貧。由于任務重、時間緊，從開展精準扶貧以來，為了按時完成相關工作，區委、區政府動員廣大公務員，其他財政供養人員，村組干部高強度參與各項工作。一些干部不僅犧牲了周末休息、和家人團聚的時間，日夜加班加點奮戰在扶貧崗位上，甚至常常熬夜工作、帶病堅持工作，加班加點已經成為東川扶貧工作者的常態。在扶貧工作中犧牲的東川區湯丹鎮吳國良同志，就曾帶領同事熬過一個個“通宵達旦，不眠不休的夜晚”完成相關大數據錄入工作。東川區財政局的高克強同志，由咳嗽轉為肺炎才去住了幾天醫院，但出院后馬上投入工作，幾個月下來，頭發胡子迅速變白。2018年底，為了更好地解決一些復雜問題，東川區又在公務員、教師、醫生中組織親情小分隊，去做他們熟人、親人的工作，解決一些難度較大的問題。2019年春節，東川區全體公職人員放假時間只有3天。

三是盡可能將各種扶貧力量整合好。在參加東川扶貧工作的力量中，除本區干部群眾外，還有上海市普陀區的對口支援力量、省市的掛鉤扶貧單位、社會力量等。為了使這些力量充分發揮作用，東川區委區政府在上級黨委政府領導下，積極發揮整合作用，讓每一份資源都實現效益最大化。如和云南婕珞芙酒店管理有限公司一道開展“啟智立志”活動，在湯丹鎮選擇了50名品學兼優的學生外出游學；2017年將各類涉農資金51439.55萬元整合起來使用；讓貧困戶在掛鉤干部指點下找到發展方向等。

四是把扶貧工作和城鎮化的推進緊密結合起來。其中最重要的就是和國家重大項目、昆明市大扶貧工程對接，狠抓了異地搬遷移民城鎮化工作。東川易地扶貧搬遷人口32227人，占東川總人口的10%，昆明搬遷人口的78.3%，其中城鎮化安置的占95.67%。

五是進一步改善基礎設施。這包括交通設施，除高速公路通車外，僅2018年一年，就對縣鄉道和重點村道907km進行包括“鋼筋混凝土防護欄、波形鋼護欄、警示墩、交通標志標牌、擋土墻、路基病害處理、破損路面修復”在內的生命安全防護設施進行建設，并對278.3km村道進行硬化。此外還有水利設施建設，如拖布卡鎮水井山水庫2018年9月開始試蓄水。

（三）努力發揮激勵措施的作用。

東川區雖不大，但精準扶貧也是涉及幾十萬人利害關系的大事，有時扶持者還要冒很多風險。因此，東川區在從事這項工作的過程中，比較注意發揮正向和逆向激勵，以便激活正能量，有效遏制一些人的蠢動。

一是嚴厲批評有過分行為的群眾。精準扶貧是一項仁政、一項使很多弱勢者受益的惠民行為。在一個發展水平有限，民眾的思想品德還有待提高的國度，有些人起貪心，用各種把戲搶蛋糕也是難免的。所以，東川廣大扶貧工作者時時刻刻利用和他們近距離接觸的機會，對他們進行思想品德教育。

二是讓流血流汗者流芳。流芳就是一個人能夠通過努力，使自己活著或者死了，都有美好的名聲和故事流傳于世間，獲得人們贊揚，是不太信仰宗教的中國人民追求不朽的主要途徑之一。在東川的精準扶貧過程中，黨委政府十分重視此項工作。精準扶貧結束后對有貢獻者的褒揚毫無疑問，行進過程中的努力也是積極的。如吳國良同志犧牲后，黨委政府迅速確定了事件的性質和組織事跡巡回報告，評其為優秀共產黨員、優秀黨務工作者、優秀扶貧干部，授予五一勞動獎章和證書；《云南日報》、《昆明日報》、新華網、云南網、昆明廣播電視臺等無數媒體進行了持續報道，讓他的事跡傳遍全中國，并在半年后被評為云南省優秀共產黨員。

三是對違法違紀的干部進行依法懲治。精準扶貧涉及很多財富和資源的再分配，掌握相關分配權的一些人眼饞也是正常的，這一點東川黨委政府在相關工作實施之前就有充分的思想準備并在規劃中有安排，后來又頒布了“八必須八嚴禁”的駐村扶貧工作隊工作紀律。在開展精準扶貧2016年以后，全區涉及扶貧中的違法違紀案件立案9件，辦結6件，處分了6人；被問責單位1個，干部14名；被給予其他處置的干部320名，對純化扶貧中的風氣發揮了很大的積極作用。

四是對接受扶貧中有善行的人進行表彰。東川區黨委政府在精準扶貧中，除解決物質貧困問題外，還注意善良風俗的培養。其中一個很重要的環節就是通過表彰被扶持對象中的誠信者，使那些貪圖扶貧資源的不貧困和不知廉恥的被扶持者羞愧。為此，湯丹鎮表彰了100戶脫貧攻堅誠信戶，拖布卡鎮在18個村開展了“三講三評三誠信”活動，并給上水平村委會評出的20戶“脫貧誠信戶”“致富誠信戶”發放了1000元/戶的獎金、讓評為五星的戶去指定商店無償領取一些日用品等。

二、東川區精準扶貧衍生的治理問題

經過幾年努力，到2018年底，28194戶102659人先后脫貧，數萬貧困人口住進了設施齊全的樓房。這說明，東川在黨中央和各上級黨委政府的堅強領導下，在區內各方面的共同努力下，完成了國家精準扶貧政策的東川實施任務，治理水平得到了很大提高。但由于種種原因，這種國家投入巨大資源、很多人無代價獲利的高強度干預性社會治理，在短時間內取得巨大成就的同時，也必然衍生出一些問題，并和歷史上延續下來的問題一道，影響著治理水平的進一步提高。

（一）法治權威的樹立受到了一些影響。

中國治理問題的根本解決之道的不斷提高法治水平并使其和德治有效結合，現在和今后相當長時間內我們都必須大力推進全面依法治國。但從近年來東川區實施的精準扶貧看，我們的很多扶持行為難以避免地和法治建設產生某些沖突，影響著法治權威的樹立。

一是農村宅基地的審批程序未被嚴格遵守。這次精準扶貧的重要任務之一就是支持貧困人口進行危房改造，而東川僅拖布卡鎮就有6230戶D級危房改造，這些改造的多數人都涉及宅基地的依《土地管理法》報批。但由于時間緊、任務重，很多人沒有嚴格履行報批手續，就直接在承包的耕地、山地上新建，使該法的很多規定落空。

二是整村搬遷后的原有土地的權屬關系未完全理順。按照中國法律，中國鄉村的土地屬于鄉、村、小組等集體所有，所以做這種搬遷必須根據現有法律處理好有關土地產權變更問題，避免新的爭議產生。但東川區政府根據《國家發展和改革委員會關于印發全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃的通知》（發改地區〔2016〕2022號）、《國家發展和改革委員會關于印發易地扶貧搬遷中央預算內投資管理辦法的通知》（發改地區規〔2016〕1202號）和省市有關規定制定的管理辦法中沒有涉及這個問題的處理和適用問題。

三是干部權利的保障。根據中國2005年制定的《公務員法》第76條規定，“公務員實行國家規定的工時制度，按照國家規定享受休假。公務員在法定工作日之外加班的，應當給予相應的補休”；根據國務院2014年制定的《國務院關于職工工作時間的規定》，“職工每日工作8小時、每周工作40小時”，“國家機關、事業單位實行統一的工作時間，星期六和星期日為周休息日”。但在精準扶貧中，包括村委會干部、村民小組長在內的絕大多數工作人員都在沒日沒夜地加班，補休做不到，雙休日更是沒法保障。

四是貧困戶的義務問題。在精準扶貧中，很多工作是國家和各類參與扶持人員給貧困人口無償賦權賦財，讓他們在沒有任何付出或付出很少的情況下分享發展的蛋糕，容易造成社會正義與個人正義之間的不均衡。特別是很多人因為個人操行的原因導致貧困，而在此次精準扶貧中因國家扶持獲得比其他靠自己的辛勤勞動、艱苦奮斗、勤儉節約脫貧的人多的大量好處，很容易腐蝕社會正確的公平正義觀念，甚至形成貧窮有理的消極心態。

（二）國家承諾兌現難度大。

在精準扶貧中，按照上級精神，東川區為使貧困戶穩定脫貧，作出了很多承諾，但這些承諾的持續兌現，需要巨大的經濟基礎做保障。這對每年只有10億左右財政收入、政府負債超過20億的不發達區的東川，有些承諾兌現起來非常困難。

一是生活保障。按照A類貧困戶335元/月/人的兜底標準和中國的物價水平，東川最窮的人也能解決溫飽問題，做到“兩不愁、三保障”（即不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療、住房安全有保障）。但一些人出于希望我們的貧困群眾生活得更好一些的善良愿望，提出要使搬遷戶處有較好的住房外，還要有電視機、洗衣機、冰箱等電器，四季換洗衣服，食物要確保葷素搭配和充分的新鮮程度。這作為發展到一定水平的人來講不是太過分的要求，而由國家來保障，難度就很大，而且過分擴大了國家責任。

二是醫療扶持。國家精準扶貧包括貧困戶基本醫療有保障，但 “基本”二字在實踐中不好把握，存在著病人家庭負擔過輕的問題。如東川區烏龍鎮建檔立卡戶邢天友，2017年扁桃體發炎住院10天，自己僅支付了2.3元。一個扁桃體發炎，只需要在村衛生室開點藥、打點抗生素就足夠了，但這么低的費用，政府這樣買單，他當然不住白不住，而且以后還會有人仿效。

三是就業扶持。為了促進貧困戶就業，通過自己的努力增加造血功能，東川區采取了上門求職登記、免費職業介紹、免費技能培訓、公益崗位開發、政府維權關愛。這些扶持措施除了要花很多錢之外，一些有“可恨之處”“可悲之處”的貧困戶和用騙等手段當上建檔立卡戶的人，還會借此從國家這里榨取好處，增加政府負擔和消磨廣大干部的耐心。在該項扶持措施中，雖然規定三次推薦不愿干與體力智力相適應的工作的，要減少或停發低保，但執行起來很難。

四是教育扶持。為了挖掉窮根，東川區將屬于“建檔立卡貧困戶、低保戶（含城市和農村）、烈士家庭、父母是一二級殘疾的子女，孤兒或本人是一二級殘疾”的學生列為貧困生，從學前教育開始，補助到大學畢業。其中學前教育每年2160元，小學1000元，初中、高中、職中除免書學費、住宿費外，另提供1250元/年/人， 2500元/年/人，3600元/年/人的補貼。考上大學的除1000-8000元，還款期限延長至20年的助學貸款外，每年補助5000元/人。這些人中除受職業教育者外，很少能對東川的發展和這些家庭的有效就業產生幫助。

（三）易地扶貧搬遷移民問題不好消化。

東川區的移民，主要是順應城鎮化的發展，將貧困戶移往城區和中心鎮，這些人的自力更生過程無疑將因此受到較大干擾，也必然會給社會治理增加很多難題。

一是這些人的財富創造能力相對較弱。

二是這些人中的很大一部分染上了很深的惡習，他們相信社會主義不會讓他們挨冷受俄，只要等著，面包會有的、一切都會有的。而這次精準扶貧，一下子得到那么多好處，又使他們堅定了根深蒂固的錯誤觀念，要培養起自強不息的精神，幾乎沒有可能。像前面說的邢天友那種為個扁桃體發炎會舍得去住院10天的人，據調查，還為數不少。

三是這些人搬出來后仍居住在一起。移民后，如果分散居住，會在周圍強大的社會場作用下，較快地改變自己，融入社區，但居住在一起就很難。東川區銅都鎮有個村落，風氣一直不是很好，民間風評也比較差。現在剛剛進城，一些問題已經出現，一些干部覺得那里搬來的群眾中彌漫著一股戾氣，很多言行讓周邊人覺得帶刺，常常提出一些無法滿足的訴求。如果這類人為了達到他們的不法目的抱起團來，將會給社區的和諧帶來威脅。

四是周邊社區對移民的鄙視難以消除。在這些移民周邊居住的人，要么是一直居住著的老戶，要么是通過自己的努力城鎮化的居民，他們過著比較富足而自信的生活。他們當然看不起這些四十年不能脫貧、帶著很多惡習、一下子從政府扶持中獲取了很大好處的新鄰居，他們沒有其他辦法，但鄙視卻是難免的。如果移民中再有出格的事出現，一些沖突有可能會激烈起來。

三、從東川區精準扶貧的情況看反貧困衍生問題的治理

人類的實踐一再證明，讓競爭規律過度發揮作用，社會將會出現嚴重分化，影響社會和諧。但過于強調公平，影響競爭規律的正常發揮作用，社會發展的活力會受到窒息。因此，在我們做以追求公平為目標的扶貧工作行進中和完成后，都要注意處理二者及其與國家干預投入的關系，否則不僅難以最終消除貧困，還會增加治理難題，影響社會和諧。

（一）正確處理扶貧造成的法治問題。

一是處理好危房改造中遺留的宅基地問題。要通過正在進行的農村土地確權，使合法的農村房產、地產的產權歸屬明確固定下來，克服困難將違法建筑進行清除，讓投機者為自己的小聰明付出代價。要全面查處這一過程中的土地管理懈怠，讓責任人依法承擔責任、耕地和國家農業安全的保護機制更加健全有力。

二是理順易地搬遷后的土地、房產權屬關系。對于人口搬遷后的村莊，應在進行土地整理、農業現代化推進的過程中依法理順權屬關系，讓搬遷的人群安心在新的居住地生活和創業，順應城鎮化、工業化的需要不斷提高就業創業能力，真正使生活穩定下來，貧困永遠拋在后面。對于搬入居住的房子，也要理清產權關系，以便必要時促進流轉。

三是正確處理參與扶持人員的付出問題。除用先進分子的精神鼓勵大家把這件充滿仁義的工作當做人生價值實現的一部分、努力通過褒揚等措施讓吃苦者吃香、流血流汗者流芳，懲罰懶惰懈怠者外，還要在逐漸恢復正常、特別是新修改的《公務員法》和《村民委員會組織法》生效時，依據這些法的相關規定，確保付出者能得到適當回報，正常休息權得到保障。

四是通過對受益人的正義觀教育淳化風俗。要讓他們知道，他們能在國家扶持下改善生活、脫離貧困，不是上天給他們的，是他們在享受社會主義的優越性，也是其他同胞從自己的勞動成果無償地分了一些給他們；貧窮不是值得自豪的事，靠扶持也不光榮，在中國文化里，沒有感恩精神連狗都不如。從而讓他們慢慢積累起自強不息精神，努力追求事實上的平等和尊嚴，形成正確的正義、平等觀。

（二）對承諾問題保持清醒頭腦。

在繼續完成精準扶貧過程中或已經完成精準扶貧之后，都要高度重視對承諾的負責問題。

一是要讓一般群眾更全面地認識精準扶貧的必要。要通過對扶持對象和其他人民群眾的充分研究和宣傳教育，讓不需扶持的人理解“窮親戚也要認，壞莊稼也要收”這一中國傳統美德的價值，知道在一個必須保持充分競爭的社會里，每個人都有可能陷入困境，這種扶持并非與自己毫無關系。

二是消除扶持對象貧困有理的錯覺。要讓他們，特別是那些懶惰、不懂節儉的人認識到，自己的命運只能自己去主宰，國家扶持只能確保其過最低標準生活，國家和其他同胞并沒有欠他們什么。

三是在兌現和解釋承諾中把握正確的原則。這就是在國家目前的發展水平上，最低生活標準肯定只能保持溫飽，而沒有能力達到這一水平的，國家保障彌補其差額部分，要更好地生活，只能自己去奮斗。

四是積極爭取各方面支持。貧困地區精準扶貧對象的存在，是區域型貧困的體現，本地區實際上是沒有能力完成全部任務的，爭取上級、對口扶持單位、社會公眾的支持很有必要。

五是盡快把精力集中到發展上。到2020年，精準扶貧作為國家的階段性任務即將結束，黨委政府必須及早集中精力謀劃此后的發展問題，培養新的經濟增長點，推動鄉村振興，不斷增加稅源和就業機會，使精準扶貧階段作出的承諾有更好的兌現條件。

（三）對解決易地搬遷帶來的問題有充分準備。

這對東川這樣的集中移民較多、安置未改變原來人口結構的地方，十分重要。

一是對問題涉及的范圍和難度有清醒的認識。被扶持群眾原來雖然貧困，但在居住時間已經很久的村落耕種不需要負擔皇糧國稅的土地、等待可預期的收成，更容易心安和獲得幸福感。一下子搬到條件好但競爭激烈，生活水平在扶持政策支持下明顯提高但比較貧困感更強，看似有無數機會但自己能做、習慣做的事很少，勞動能獲得的收入比在原居住地多但自由度有限的城鎮，需要較長時間才能適應。這一點各級黨委和政府必須保持清醒頭腦。

二是把主要后續投入放在搬遷戶就業能力培養上。要動員改革開放以來從移民原居住地通過自我努力成功走出的人現身說法，告訴大家應怎樣順應潮流；要把一些投入、特別是教育投入集中使用在中等職業教育和就業培訓上，從而使有限的投入更好地培養工匠；要對搬遷戶中分化出來的就業先進分子進行有效激勵，使更多的人找到方向。

三是在穩定居住后支持他們購買更滿意的房屋。在若干年后，鼓勵一些收入已經有較大改觀的人到更好的社區居住，引導他們從熟人社會走出來，逐漸變成成熟市民。

四是加強治安管理。從原居住地來到陌生的地方，本身又長期處于弱勢地位，有人因為不安、不滿產生情緒反彈，是難免的，他們中有人可能會因為很小的事過激甚至將矛頭指向政府，做一些出格的事。黨委政府必須加強治安建設，為他們融入新社區和被原來的居民接受創造安定環境。

五是在各種沖突的解決中為相關居民樹規矩。隨著精準扶貧這樣大規模的弱勢群體動員移入，出現某些沖突是難免的。因此，我們必須解決好移民之間、移民與原住民之間的沖突，而解決這些沖突的最好辦法就是樹規矩。這包括用情理法律進行教育，對違法者進行懲治，褒揚有功于和諧的主體等。很重要的一個環節就是做好孩子的思想品德教育和紀律教育，這最有利于培養新人和新風俗。