淺談群團組織防控機制的構想

文 王杰

監督對象的特性決定監督對策。工會、共青團、婦聯是中國群團組織的重要組成部分，具有鮮明的政治性、廣泛的群眾性、體系的獨立性、職能的雙向性，承擔著對各自群團工作過程的組織、實施與監督的主體責任與監督責任。派駐監督是紀委監委職能的前移和拓展，擔負著對群團主體責任與監督責任結果的再監督。本文就構建群團主體責任與監督責任的基礎平臺，完善運行過程中的風險防控機制，加強派駐機構的結果監督，共同促進群團事業的健康發展，談談初步想法與對策。

一、平臺的斷層對監督效能的影響

對象的特性制約著監督的路徑，也決定著監督的方式。群團組織的四個特性不僅涵蓋政治、社會、法律、職能，也產生了體制內與體制外的兩個平臺，以及體制內外的兩個監督層面與相互交叉的中間區域。二者不僅運行的方式不同，所適用的規范與評價體系也不同。無論是從群團組織本身對運行過程的主體責任、監督責任，還是派駐機構對決策、運行結果的再監督，都有一定的影響和局限：

（一）存在監督斷層

群團組織是獨立法人，上下級之間是指導而非領導關系，又有體制內外兩個平臺，造成上下之間和體制內外兩個斷層。派駐機構與本級黨組對內設機構在遵守政治職能、組織程序、廉潔守規方面基本實現了同步監督，加上內部經審、年度審計與第三方評估，對省一級的項目實施、資金調動也基本上實現同步掌控。但在資金離開本級到下級組織，特別是進入中間區域購買社會化服務的過程及結果看不見、摸不著、管不到，出現了監督斷層。既無法實行全程監督，也無從評判項目實施的整體廉潔和績效。

（二）監督鏈條過長

群團的項目實施到了基層，基于編制與人員的限制，上面千條線、下面一個點，客觀上有較多的矛盾。特別是加上內外的兩個層面，項目實施的長度與環節，又拉長了監督鏈條，難以同步跟蹤問效。

（三）缺乏評判尺度

群團活動本身就涉及各個領域，缺乏一個統一規范、穩定連續，相互銜接又聚全發力的業務平臺，預算計劃與實際執行很大差距。項目與管理的泛化，決定了很難用標準的尺度來衡量一個項目、活動的績效與反應。當然也就失去執紀、問責的事實依據。

（四）信息建設滯后

群團組織的信息化建設水平相對滯后。從體制內部看，在信息反應、項目計劃、工作推進等方面依賴于傳統模式，上下左右的信息反應速度慢，不利于及時、適時地同步監督。而從體制外部來看，在職工維權服務、精準扶持、脫困，項目實施的社會參與度、精準度的把控方面，受到很大的限制，同時也制約了派駐監督的廣度、深度和精度。

（五）方式急需適應

派駐監督的權限為三家群團的黨組，以及52個機構，監督監察對象356人。但三年來，除了上級交辦的兩件案件的收尾工作，通過自身及上級轉辦的信訪件只有22件，遠遠低于其他派駐機構。且這22件信訪件，涉及本級紀檢監察業務的只有6件，成案率基本為零。從正面反映出黨對群團工作的領導是堅強有力的，三家黨組對抓好自身黨風廉政工作是認真嚴肅的，與紀檢監察機關總的查辦案件情況，以及社會輿論的反映基本相符；但同時也反映出監控掌控面過窄，監督平臺的基礎建設較為薄弱，存在著一定的監督盲區。

二、兩長防控鏈所針對的風險節點

防控機制是一個整體工程。從群團組織的工作需要來看，需要構建一個包含信息、反饋、處理的基礎平臺，實現對整體工作各個環節的把控、監督和調整。而從派駐監督的角度，無論從紀檢機關的監督、執紀、問責;還是監察機關的監督、調查、處置,監督工作既是首要的政治任務，也是其它職能推進與拓展的基礎平臺。沒有這個平臺，信息無法反饋、情況無法掌握、問題更難以查清。因此，風險防控機制，對于群團的主體責任、監督責任，以及派駐機構的監督的再監督，都是基本條件和基礎平臺。包涵著兩個相互關聯的監督鏈：

一是基于政治性和雙向性，在群團領導機關必須加強的以政治監督為首要、以廉效雙促為目的、以權力運行為節點、以關鍵少數為重點的風險防控鏈；二是基于獨立性和群眾性，固化體系內部業已存在的，以法律章程為遵循、以民主監督為基礎、以內控機制為手段、以信息技術為依托，涵蓋全體會員維權服務、項目運行的權益保障鏈。

兩個鏈條雖然作用于不同層面，但卻是互相聯系，相互印證的，群團機關的廉潔，決定著社會項目的干凈；而社會活動的回報也反映了群團機關的效能。把兩個鏈條結合起來，建立上下統一、內外一致的風險防控機制，把主體責任的組織、實施、問效與派駐機構監督、執紀、問責，構成完整的監督的閉環，從而形成群團組織廉潔高效、監督到位的大監督格局。掌握、控制和消除以下五類風險：

1、評選類。一是評選依靠層層報材料，材料與事跡真實性難以保證。二是候選人一旦公示過程中有舉報或受到查處，會造成極大負面影響。三是在材料的認定、候選人取舍、規定適用方面，評審方有很大的自由裁量權。

2、資金類。一是在保值增值方式管控上，缺乏相應制度手段。二是大額資金存儲上，一些金融機構吸納資金的做法和營銷策略利益輸送關系，也使經手人員面臨巨大誘惑。

3、培訓類。涉及資金量比較大，而且是委托社會力量進行培訓，實際培訓人數、培訓水平和質量存在著巨大隱患。

4、補助類。各類補助涉及面廣、中間環節多，而實際受助人的信息收集與管理手段比較落后，不能及時、適時、精準地掌握資助的對象、金額，有時還會有隨意性情況。

5、人員類。對是群團組織內部經手大額資金、大項活動、大項開支的人員監督防控，是風險防控機制的重點和關鍵點。

三、防控機制基本框架與防范重點

風險的存在即是防控的重點。上述風險，存在于群團組織的活動、工作和管理的程序之中。

（一）提高認識。建立防控機制讓群團組織少出事、不出事是保證黨的群眾工作的制度保障。從政治影響看，群團組織是社會團體，更是政治機關。廉潔高效至關重要，直接涉及廣大職工、婦女和青年的權益、期望，更關乎黨和政府的形象與群眾工作的成效。因此，群團組織出不起事，也不能出事。

（二）分清主次。要處理好主體責任與監督責任的辯證關系。一是主體責任要做到明責、履責和盡責,推動主體責任的充分發揮。二是派駐監督是對責任主體自身監督職責的再監督，也是針對主體監督職責的再監督，千萬不可越俎代庖。

（三）基本構架。風險防控機制是針對群團群組的特性、風險和節點，以編織網絡為基礎、以風險防控為抓手、以廉效雙促為保障、以政治監督為首要，構建“一網”、“兩基”、“三制”、“四重”的主動監督、同步防控、廉效雙促的大防控格局。

一網，即編織同步監督的基礎網絡。體制內部以主體責任為核心，部門的責任人既是項目負責人，也是廉潔責任人。機關紀委作為牽頭部門，擴充監察力量。對體制外部，除了延續責任制，實行下屬組織項目負責人流程背書制，同時納入群團組織的經審、第三方評估、專項審計監督力量，形成橫向到邊、縱向到底的監督網絡。

兩基，即加強權力節點的基本分解，項目流程的基本監控。其作用是打破封閉，打斷完整的權力，形成交叉制約，不能在同一循環獨立完成同一權力，形成同步監督閉環，并依紀依法加強監督。

三制，即建好、用好“人治、法治和機制”。人治，即是以人制權。并加大少數關鍵崗位、關鍵人員行使權力后果的責任權重和追究力度，實行終身追究。法治，即是以規制權。編織好制度的籠子。讓議事流程、主體責任、監督責任，項目推進中各個環節的制約規定等等，都在制度和規矩的約束下進行。機制，即是以機制權。讓群團組織的會員對自己的權力、權益看得見、摸得著，才能全面實現對群團工作的公開同步的監督。

四重，即突出做好四項重點工作。第一政治監督是首要。千條萬條，忠誠是天條；千管萬管，政治是首要。只有確保群團組織政治規矩，才能發揮群團的其他特性。第二廉效雙促是保障。風險防控的目的，就是要激活組團組織內部的監督活力，形成與工作程序相銜接的監督閉環，發揮群團組織內部機構的最大動能。第三流程監控是重點。要完善信息化手段，實現對項目流程、資產運作及幫扶對象的基本信息、幫扶標準、退出機制的同步監控。建立重大項目建設進程、效能評價機制，確保資金項目使用達最大效能。第四推進工作是目的。防控機制的建立，必須基于群團組織的特性，與黨的中心工作同步，讓政治關懷、社會關愛與發展紅利最大程度地惠及職工、青年和婦女，不斷鞏固黨的執政基礎，才是建立防控機制的終極目標。