行政處罰案件如何準確地適用法律法規

文 王賢吉

在法律適用中，盡管我國《立法法》明文規定了規范性法律文件的具體形式以及沖突解決辦法，但由于行政規范性法律文件制定主體多元、表現形式多樣、文件數量繁多，執法人員在具體適用法律時就會產生一定的困惑。因此，在行政處罰案件中如何準確適用法律就成為執法人員必須面對的現實問題。

合法行政的“法”的基本概念

一、根據《立法法》、全國人大常委會《關于加強法律解釋工作的決定》、《中華人民共和國行政訴訟法》（以下稱《行政訴訟法》）第53條、第63條以及最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋（以下簡稱《行政訴訟法司法解》）第100條、第149條規定，合法行政的“法”，包括法律、行政法規、地方性法規、規章、法律解釋以及其他規范性文件。

（一）法律解釋分為正式解釋和非正式解釋，正式解釋也叫法定解釋、有權解釋，是指由法定的主體對法律作出的具有普遍法律約束力的解釋。正式解釋又分為立法解釋、司法解釋、行政法規解釋、地方性法規解釋；非正式解釋也叫學理解釋、任意解釋，是指由學者或其他個人及組織對法律所作的不具有普遍的法律約束力的解釋，有些非正式解釋沒有法律約束力，比如學者作出的解釋、法理學說；但有些非正式解釋有法律約束力，只不過不具有“普遍”的法律約束力，比如法院判決，只對當事人具有法律約束力，不對當事人以外的人具有普遍的法律約束力。本文所說的法律解釋僅指正式解釋。

（二）其他規范性文件的范圍包括國務院及其部門的規范性文件、地方各級人民政府及其工作部門的規范性文件以及鄉鎮人民政府的規定。其他規范性文件不含規章和法律、法規，但其他規范性文件均可以作為行政機關作出行政行為的依據。

二、根據《行政訴訟法》及《行政訴訟法司法解釋》和全國人大常委會《關于加強法律解釋工作的決議》及最高人民法院發布的《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》（法［2004］96號）規定：

（一）人民法院審理行政案件以法律和行政法規、地方性法規為依據，參照規章。在參照規章時，應當對規章的規定是否合法有效進行判斷，對于合法有效的規章應當適用。

（二）人民法院審理行政案件，經審查認為行政行為所依據的其他規范性文件合法的，應當作為認定行政行為合法的依據；經審查認為其他規范性文件不合法的，不作為人民法院認定行政行為合法的依據，并在裁判理由中予以闡明。特別需要注意的是，人民法院可以有權審查的其他規范性文件不包括國務院制定的其他規范性文件，也就是說國務院制定的其他規范性文件人民法院無權審查，但是國務院部門的其他規范性文件人民法院有權審查。

明確“法”的制定機關及其有關規定

一、法律是由全國人民代表大會及其常委會制定的規范性文件，其中全國人大制定的法律是基本法律，全國人大常委會制定的法律是非基本法律。

二、行政法規是由國務院根據憲法和法律，按照行政法規的制定權限和制定程序制定的規范性文件。

三、地方性法規是由省、自治區、直轄市人民代表大會及其常委會、設區的市人民代表大會及其常委會，按照地方性法規制定權限和制定程序制定的規范性文件。設區的市的人大及其常委會，在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面可以制定地方性法規，但設區的市的人大及其常委會制定的地方性法規須報省、自治區的人大常委會批準后施行。

四、行政規章分為部門規章和地方性規章，其中部門規章是由國務院組成部門和具有行政管理職能的直屬機構，依照規章制定權限和制定程序制定的規范性文件；地方政府規章是省、自治區、直轄市人民政府和設區的市人民政府，根據地方政府規章的制定權限和制定程序制定的規范性文件。設區的市人民政府，在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面可以制定地方政府規章。

五、法律解釋

（一）立法解釋：根據《立法法》第45條，法律的規定需要進一步明確具體含義的或者法律制定后出現新的情況，需要明確適用法律依據的，由全國人大常委會解釋。根據第64條，全國人大常委會工作機構可以對有關具體問題的法律咨詢進行研究予以答復。根據第50條，全國人大常委會的法律解釋同法律具有同等效力。

（二）行政法規解釋：根據《行政法規制定程序條例》第31條，行政法規的規定需要進一步明確具體含義的或者行政法規制定后出現新的情況，需要明確適用行政法規依據的，由國務院解釋。行政法規的解釋與行政法規具有同等效力。根據第33條，對屬于行政工作中具體應用行政法規的問題，國務院法制機構可以研究答復；其中涉及重大問題的，國務院法制機構提出意見，報國務院同意后答復。

（三）地方性法規解釋：以《山東省地方立法條例》為例，根據該條例第59條，地方性法規的規定需要進一步明確具體含義的或者地方性法規制定后出現新的情況，需要明確適用地方性法規依據的，由人大常委會解釋。需要注意的是，根據第50條，設區的市的地方性法規須報省人大常委會批準后施行。根據第57條、第59條，設區的市的人大常委會對該市人大及其常委會地方性法規作出的解釋應報請省級人大常委會批準；省級人大及其常委會通過的地方性法規的解釋權屬于省級人大常委會；根據第69條，省人大常委會工作機構可以對有關具體問題的地方性法規詢問進行研究進行答復。根據第64條，省人大常委會的地方性法規的解釋同地方性法規具有同等效力。

（四）司法解釋：根據《立法法》第104條，是指最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋。

（五）規章解釋：根據《規章制定程序條例》第33條，規章的規定需要進一步明確具體含義的或者規章制定后出現新的情況，需要明確適用規章依據的，由規章制定機關解釋。規章的解釋與規章具有同等效力。

六、其他規范性文件是由各級人民政府及其工作部門制定的規范性文件。

明確“法”的效力位階高低

一、總的效力位階：（一）憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、規章不得同憲法相抵觸；法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章。（二）行政法規的效力高于地方性法規、規章。（三）地方性法規的效力高于本級和下級政府規章。（四）其他規范性文件層次最低、效力最弱。

二、具體效力位階：（一）省級人大及其常委會制定的地方性法規的效力高于設區的市的人大及其常委會制定的地方性法規。（二）省級人民政府制定的地方性規章的效力高于設區的市人民政府制定的地方性規章。（三）省級人大及其常委會制定的地方性法規的效力高于省級人民政府制定的地方性規章。（四）設區的市的人大及其常委會制定的地方性法規的效力高于設區的市人民政府制定的地方性規章。（五）省級人大及其常委會制定的地方性法規的效力當然高于設區的市人民政府制定的地方性規章。（六）部門規章之間具有同等效力。（七）部門規章與地方政府規章之間具有同等效力。（八）部門規章與地方性法規之間具有同等效力，其背后的法理是部門規章有領域上的專業優勢，地方性法規和規章有地域上的優勢。（九）部門規章與地方性法規、地方政府規章屬于同一效力層次。（十）省級政府規章與設區的市人大及其常委會地方性法規屬于同一效力層次。

明確“法”的適用規則

一、同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新規定與舊規定不一致的，適用新的規定。

二、法律之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致的，不能確定如何適用時，由全國人大常委會裁決；行政法規之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致的，不能確定如何適用時，由國務院裁決。

三、地方性法規、規章之間不一致時，分為以下幾種處理方式：（一）同一機關制定的地方性法規，新的一般規定與舊的特別規定不一致時，由制定機關裁決。（二）同一機關制定的規章，新的一般規定與舊的特別規定不一致時，由制定機關裁決。（三）部門規章與地方性法規之間對同一事項的規定不一致時，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規的，就適用地方性法規；認為應當適用部門規章的，應當提請全國人大常委會裁決。（四）部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間對同一事項的規定不一致時，由國務院裁決。（五）根據授權制定的法規與法律規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人大常委會裁決。（六）省級政府規章與設區的市人大及其常委會地方性法規之間對同一事項規定不一致時，由省級人大常委會處理。