包容審慎原則在市場監(jiān)管工作中如何應用

文 黃培東

近年來，隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，以“新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式”為主要特征的新經(jīng)濟方興未艾，已經(jīng)成為促進我國經(jīng)濟社會發(fā)展的新動能之一。為此，2017年1月國務院印發(fā)了《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》，明確提出“適應新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式蓬勃發(fā)展的趨勢，圍繞鼓勵創(chuàng)新、促進創(chuàng)業(yè)，探索科學高效的監(jiān)管機制和方式方法，實行包容式監(jiān)管”。如今，作為維護和保障市場經(jīng)濟高效運行的一支重要力量，市場監(jiān)管部門又該如何順應時代發(fā)展需要，準確把握經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，發(fā)揮自身職能優(yōu)勢，實施包容審慎監(jiān)管，是亟待研究和落實的重要課題。

包容審慎監(jiān)管的本質(zhì)內(nèi)涵

2017年《政府工作報告》指出，“要加快培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，本著鼓勵創(chuàng)新、包容審慎的原則，制定新興產(chǎn)業(yè)監(jiān)管規(guī)則”。同年6月，國務院總理李克強在國務院常務會議、第十一屆夏季達沃斯論壇等多個場合，多次強調(diào)包容審慎監(jiān)管的重要性和必要性。綜合而言，包容審慎監(jiān)管是指政府部門以促進新經(jīng)濟發(fā)展為目標，采取包容態(tài)度和審慎措施實施監(jiān)管的活動。與傳統(tǒng)監(jiān)管模式相比，包容審慎監(jiān)管具有以下幾個顯著特征：

一、監(jiān)管的對象是新經(jīng)濟

包容審慎監(jiān)管的對象（或領域）重在新經(jīng)濟，而非傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。“新經(jīng)濟”概念最早出現(xiàn)在美國。1994年6月，美國《財富》雜志刊發(fā)《認識新經(jīng)濟》一文，提出新經(jīng)濟主要是指持續(xù)高增長、低通脹、科技進步快、經(jīng)濟效率高、全球配置資源的一種經(jīng)濟業(yè)態(tài)。其實質(zhì)是以信息革命和經(jīng)濟全球化為背景，以知識經(jīng)濟與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為特征，以知識和人才為依托的創(chuàng)新性經(jīng)濟。時至今日，我國“新經(jīng)濟”概念已發(fā)生了深刻變化，主要是指以“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、智能化等為要素，以知識經(jīng)濟、智能制造、創(chuàng)新驅(qū)動等為一體，以新產(chǎn)品、新服務、新技術(shù)、新模式、新產(chǎn)業(yè)等為表現(xiàn)形式的新經(jīng)濟形態(tài)。包括電子商務、移動支付、互聯(lián)網(wǎng)金融、共享經(jīng)濟等。

二、秉持的態(tài)度是包容

與傳統(tǒng)業(yè)態(tài)不同，新經(jīng)濟通常體現(xiàn)出匯聚新要素、創(chuàng)造新模式、拓寬新領域，具有典型的創(chuàng)新性。也正是基于這一特性，新經(jīng)濟往往突破傳統(tǒng)條框限制，脫離現(xiàn)有法律制度規(guī)制，超出政府部門已有認知。對于這樣的新生事物，客觀上要求政府部門一方面應秉持包容態(tài)度，以寬容的心態(tài)、創(chuàng)新的思維和發(fā)展的眼光去對待、去監(jiān)管。另一方面，則要求政府部門尊重市場、相信市場，遵循事物發(fā)展“由小到大、由弱到強”的基本規(guī)律，通過綜合采取鼓勵、支持、引導等方式，為新經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展提供良好的環(huán)境。

三、監(jiān)管的方式是審慎

新經(jīng)濟意味著新的不確定性，在發(fā)展過程中必然會機遇與風險并存。從風險角度看，新經(jīng)濟會對現(xiàn)有經(jīng)濟秩序和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)帶來沖擊。從機遇角度看，新經(jīng)濟會帶來新的技術(shù)進步、新的市場出現(xiàn)和經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級。因此，這些風險和機遇，客觀上要求政府部門應統(tǒng)籌兼顧，堅持周密慎重，審慎制定和出臺準入和監(jiān)管政策。特別是在看不清、認不準的情況下，要堅決摒棄統(tǒng)管細查、簡單粗放、過度干預等監(jiān)管方式，避免給新經(jīng)濟發(fā)展帶來不必要的損害。

四、監(jiān)管的目的是平衡發(fā)展

包容審慎監(jiān)管不等于放任不管，其基本落腳點仍在“監(jiān)管”。只是由于新經(jīng)濟的特殊性，需要政府部門采取不同于以往的新思維、新模式，以更加科學合理的監(jiān)管方式，實現(xiàn)新經(jīng)濟的平衡發(fā)展。事實上，與任何新生事物一樣，新經(jīng)濟在具備獨特優(yōu)勢的同時，往往存在著不可預料、不容忽視的問題，有時甚至是涉及公共利益和人身財產(chǎn)安全的重大問題。對此，客觀上要求政府部門應妥善處理政府與市場、發(fā)展與安全等的關系，堅持底線思維，嚴守安全底線，堅持包容審慎，營造良好環(huán)境。

在實踐中存在的主要問題

包容審慎監(jiān)管是政府監(jiān)管的一項重要原則，是市場監(jiān)管部門的一項重要任務。然而，受思想認知、制度建設等多種因素影響，在實踐中還主要存在以下問題：

一、措施不全面

為落實國務院決策部署和要求，一些地方市場監(jiān)管部門積極行動，通過制定相關政策、出臺《指導意見》、推出監(jiān)管措施等，探索在市場準入、行政執(zhí)法等領域?qū)嵤┌輰徤鞅O(jiān)管。但從總體情況看，貫徹落實的力度還亟待加強。此外，政策不系統(tǒng)、措施不全面、內(nèi)容相對分散等現(xiàn)象較為普遍，導致政策落實難以形成整體合力。

二、標準不明確

如前所述，包容審慎監(jiān)管的對象主要是新經(jīng)濟。然而，在實踐中客觀存在著傳統(tǒng)經(jīng)濟與互聯(lián)網(wǎng)逐步融合、少數(shù)經(jīng)營者以“創(chuàng)新”為旗號觸犯法律和安全底線等現(xiàn)象。對此，如何有效區(qū)分新經(jīng)濟與傳統(tǒng)業(yè)態(tài)、如何科學界定包容審慎監(jiān)管的適用范圍、如何確立支持鼓勵和引導規(guī)范新經(jīng)濟發(fā)展舉措等，都需要建立健全規(guī)范、統(tǒng)一的標準體系，以提供科學有效的指引。

三、指導不清晰

缺乏對包容審慎監(jiān)管的基礎理論研究，對其本質(zhì)內(nèi)涵理解不深、把握不透，容易造成政策措施的制定“以原則對原則”、“以口號對口號”、“以文件落實文件”。實踐中制度建設相對滯后，政策措施有待細化，還存在“打統(tǒng)賬”、“一刀切”，將各類行政監(jiān)管措施統(tǒng)一打包裝筐的現(xiàn)象，不求有功，但求無過。

四、執(zhí)行不到位

由于標準不明、制度欠缺、指導缺乏等原因，造成基層監(jiān)管部門在推進落實的過程中無所適從，“不敢、不愿、不會”包容審慎監(jiān)管的現(xiàn)象客觀存在，監(jiān)管人員畏難情緒有所蔓延。與此同時，由于政策措施落實不到位，在一定程度上會造成市場主體獲得感不強，滿足感不明顯。

包容審慎監(jiān)管的應用探討

隨著我國市場經(jīng)濟向縱深發(fā)展，新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)正像雨后春筍般不斷涌現(xiàn)。面對新形勢、新任務和新要求，市場監(jiān)管部門需要以推動實施包容審慎監(jiān)管為契機，加快轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，創(chuàng)新監(jiān)管方式，改進監(jiān)管方法，提升監(jiān)管效能，為促進新經(jīng)濟發(fā)展提供強大動力。

一、理清思路，正確處理好兩大關系

任何事物都具有兩面性，新經(jīng)濟也不例外。實踐證明，包容審慎監(jiān)管是當前優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措，是推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要手段。對此，市場監(jiān)管部門應在加強理論研究、深刻把握包容審慎監(jiān)管豐富內(nèi)涵的基礎上，正確處理好以下兩個關系。

一是正確處理好政府與市場的關系。包容審慎監(jiān)管的核心在于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和政府監(jiān)管的重要作用。對市場監(jiān)管部門而言，要學會尊重市場、信任市場，相信市場的自我調(diào)節(jié)功能和作用。要堅決摒棄片面、孤立和靜止看待問題的思想，善于和敢于“讓市場的子彈飛一會兒”。要學會運用動態(tài)平衡觀點，以創(chuàng)新發(fā)展的理念、寬容大度的心態(tài)、靈活機動的方式妥善處理問題。

二是正確處理好發(fā)展與安全的關系。無論是傳統(tǒng)監(jiān)管還是包容審慎監(jiān)管，根本目的都在于保障安全、促進發(fā)展。對于新經(jīng)濟，市場監(jiān)管部門一方面要創(chuàng)新監(jiān)管模式，注重運用柔性監(jiān)管方式，為新經(jīng)濟的發(fā)展營造寬松有序的市場環(huán)境。另一方面，也要時刻保持清醒，切實把握“包容審慎監(jiān)管不等于放任不管”的要求，對涉及公共利益和人身財產(chǎn)安全等問題，堅持底線思維，嚴格依法履職，科學設置“安全閥”和“紅線”。要探索綜合運用鼓勵、支持、引導、規(guī)制等方式，推動新經(jīng)濟均衡發(fā)展。

二、把握關鍵，積極推進法治和標準建設

包容審慎監(jiān)管的提出，從根本上看，源于新經(jīng)濟的創(chuàng)新性與法律標準的滯后性之間的矛盾。因此，市場監(jiān)管部門對于新經(jīng)濟發(fā)展，不能削足適履，簡單套用現(xiàn)有的法律制度和標準規(guī)定，而是應抓住事物的主要矛盾和矛盾的主要方面。

一是完善制度建設。結(jié)合新經(jīng)濟發(fā)展的特點和規(guī)律，加快對不適應、不滿足新經(jīng)濟發(fā)展需要的現(xiàn)行法律制度的清理和調(diào)整。要按照“鼓勵創(chuàng)新、包容審慎”原則，大膽探索、審慎出臺有利于新經(jīng)濟發(fā)展的準入和監(jiān)管政策。在現(xiàn)有條件下，可以因地制宜地采取區(qū)別對待政策：對由市場機制能夠調(diào)節(jié)或能納入現(xiàn)行法律體系調(diào)整的，通過制定和完善政策予以引導；對市場機制不能解決或缺乏現(xiàn)行法律體系調(diào)整的，通過修改現(xiàn)行法律制度予以規(guī)范；對時機和條件成熟的，通過制定新法等對市場予以規(guī)范和調(diào)整。

二是完善標準建設。加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，按照“三個有利于”（即是否有利于發(fā)展社會主義生產(chǎn)力、是否有利于增強國家綜合國力、是否有利于提高人民生活水平），總體規(guī)劃和推進包容審慎監(jiān)管的標準體系建設。加強標準配套，以科學界定包容審慎監(jiān)管適用范圍為重點，建立相關判定標準，并結(jié)合市場監(jiān)管工作職責和管理目標要求，逐步細化形成具體、量化、可操作的工作標準。通過建立統(tǒng)分結(jié)合的標準體系，實現(xiàn)對基層的有效指導。

三、創(chuàng)新方法，全力構(gòu)建社會共治體系

包容審慎監(jiān)管是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要政府的積極作為，需要社會的共同參與。為此，市場監(jiān)管部門應改變過去“全能型選手”的角色定位，克服“事無巨細、統(tǒng)管細查”的監(jiān)管定式，積極探索構(gòu)建包容審慎監(jiān)管與社會共治相銜接的監(jiān)管格局。

一是切實發(fā)揮自身職能優(yōu)勢。堅持問題導向，緊貼新經(jīng)濟發(fā)展所需，認真梳理工作職責，深度挖掘職能優(yōu)勢，系統(tǒng)性推出包容審慎監(jiān)管政策措施，提高政策的影響力和覆蓋面。區(qū)分“事前、事中、事后”不同階段，如事前深化行政審批制度改革，降低企業(yè)制度性交易成本；事中推行分級分類監(jiān)管、信用監(jiān)管、“雙隨機、一公開”等；事后探索柔性執(zhí)法、完善行政處罰自由裁量、強化行政執(zhí)法監(jiān)督考核等，構(gòu)建適應新經(jīng)濟發(fā)展的監(jiān)管模式。

二是有效發(fā)揮社會資源優(yōu)勢。充分認識社會力量在改進和完善市場監(jiān)管中的重要作用，加快構(gòu)建多元主體合作共治機制。在法治建設、標準推進、政策落實等進程中，市場監(jiān)管部門應始終堅持廣泛征求意見、傾聽民眾聲音、滿足人民需要，通過匯聚社會資源，整合各方力量，形成工作合力，以科學合理的監(jiān)管，營造出良好的市場環(huán)境，促進新經(jīng)濟健康發(fā)展。