半城市化對中國農村土地利用效率的影響
——基于CHIP數據的實證分析

戴永吉，王志鋒

（1.國家自然資源督察北京局，北京 100035；2.中央財經大學管理科學與工程學院，北京 100081）

隨著城市化和工業化的快速發展，農民的形態和構成正在發生巨大的變化?？偟膩碚f可以分為三類：第一類是“離土離鄉”，以城鄉壁壘的松動為契機，徹底離開生活所在地和農業生產，進入大城市，實現農民真正市民化；第二類是職業農民，在戶籍所在地從事傳統農業生產，按照農村政策享有宅基地及農村社保、醫保等制度安排；第三類是農民工，即除了上面兩類外，一只腳已邁進城的城鄉“兩棲人”，他們既是農民問題的主要因素，也是城市化問題的主要因素。因為農民工的存在，城市化率在統計上分為把他們當作城市人口統計的常住人口城市化率和當作農民統計的戶籍人口城市化率。

農民工往返于城鄉之間，兩邊都難找到合適的定位和保障，他們既是城市化中的弱勢群體，又名義上在城鄉兩邊占用資源。說其是弱勢群體：一是跟真正的城市居民相比，城鄉獨立的社會福利制度不利于農村勞動力的流動，進城務工僅僅是其生活空間上的移動，在就業、居住、教育、社保等方面無法與城市居民一樣享受政策改革紅利；二是社會認同和歸屬感的模糊，根據《2018年農民工監測調查報告》研究發現，在進城農民工中，只有38%認為自己是所居住城鎮的“本地人”，而且城市規模越大，農民工的歸屬感越低，在500萬人以上大城市中，該比例僅為16.8%[1]。

說其在名義上城鄉兩邊占用資源，是因為他們“離鄉不離土”。一方面，他們在城里需要有基本的生活條件和服務設施滿足；另一方面，盡管進入城市，但面對進城安家落戶時的壁壘和高成本，加上傳統觀念對土地的依賴感以及擁有土地的心理安全感，不少農民工并不愿意放棄農村承包地。同時，農民工戶籍仍在農村，在宅基地分配、新農村建設、鄉村振興規劃上，他們都是權利主體，成為農村公共資源投入的統計基數，盡管固定資產投入的額度遠不及城鎮規模，但也會造成大量沒有人或者多數人口外出的村莊要通道路、建文化體育休閑等設施，大量基本不回鄉的人口仍要分配宅基地，而這使得農村的資金和建設用地資源處于低效利用狀態。

農民工問題表明中國的城市化進程仍停在半路上，“半城市化”問題嚴重?！鞍氤鞘谢睆哪撤N角度而言，不僅是城市戶籍人口低于常住人口，更體現的是一種不平衡的人口城市化及其帶來的以土地為代表的城鄉資源的錯配和低效。農村土地利用效率始終是城市化發展過程的重要問題。研究半城市化對土地資源有效利用，特別是對農村土地利用效率，對推動以人為核心的新型城市化良性發展具有重要意義。圍繞土地利用與半城市化發展的主題，國內學者已有相關研究，并取得一些有價值的研究成果。關于半城市化產生原因，吳華安等將其歸結為城鄉二元戶籍制度、城市傾向的公共政策阻礙了農民工的城市融入[2]。李英東提出計劃與市場結合的雙軌制改革模式是半城市化現象產生和延續的制度基礎，半城市化現象及其背后的雙軌制制度安排，在允許農民工在城鄉間流動與就業的同時，也造成農民工進城的暫時性、非定居性和權益分享的非完整性[3]。在半城市化下，農民工“離鄉不離土”，盡管已經進入城市但仍然不愿退出土地。究其根本原因，何玲玲等提出土地退出補償機制不合理，相關權益保障不到位，農民喪失的機會成本難以有效的保證和彌補[4]。而關于退出土地的影響因素，關江華采用生計資產差異化評價法和Probit回歸模型，以湖北江漢平原兩市宅基地退出農戶為研究對象，研究農戶家庭特征差異化及其宅基地退出行為的選擇機制和影響因素[5]。

但目前研究主要集中于農民工市民化的困難、土地流轉效率、土地資源配置效率、土地市場效用對城市化協調度的作用機制等，也多針對土地利用效率、半城市化發展的某一方面進行獨立分析，尚未將土地利用效率納入半城市化發展的理論體系中的相關研究。鑒于此，本文試圖在中國城市化轉型、城鄉土地等資源空間失配背景下，將土地利用效率和半城市化發展納入到一個統一的理論框架中，研究半城市化發展對中國土地利用效率的影響。

1 中國半城市化現狀與土地利用低效

1.1 中國的半城市化現狀及影響

半城市化是相對“完全城市化”而言的，是指農村人口向城市轉移過程中的不完全城市化狀態，即沒有徹底融入城市社會，或者說城市化不徹底[6-7]。半城市化水平的測定涉及兩個城市化率指標的差值，根據中國現有統計制度的解釋，城市常住人口是指在城市居住6個月及以上人口，城市戶籍人口是指擁有本地區城市戶籍的人口，城市常住人口城市化率減去戶籍人口的城市化率即為半城市化率[8]。在接下來的研究中，本文以此指標來描述中國的半城市化狀況。

隨著中國城市化進程加快，一方面，常住人口和戶籍人口城市化率近年來均持續增長，另一方面，兩者差值的半城市化率在2014年以前亦長期呈增長態勢①半城市化率從2008年的13.71%迅速增長到2014年的18.14%，增長了0.32倍。，盡管2014年以后半城市化水平稍微回落，并進入較為穩定狀態，但比例仍然較高（圖1）。2017年常住人口城市化率為58.52%，而戶籍人口城市化率僅為42.35%，二者相差了16.17%，而這中間差額（或暫住人口）的主體就是廣大的農民工或農業轉移人口群體。目前全國有一億左右的農業轉移人口/農民工在城鎮未能落戶，缺乏平等地享受城鎮基本公共服務的權利。

農民工是傳統戶籍制度與中國加速工業化進程相互沖突的產物，近些年來其規模呈現不斷上升的態勢。農民工在為城市做出貢獻、帶來便利的同時，卻沒有在工作、生活上得到應有的保障。根據第五次人口普查資料，第二產業58%和第三產業52%的從業人員都是農民工[9]，他們作為勞動力進入城市，但其社會保障卻留在了農村。在大城市的政策旨在減少流動人口時，農民工城鄉兩頭跑，寧可漂泊著當“半城市化”人口，也不愿回到鄉村務農發展。特別是當80后新生代成為農民工群體主體時②據《2018農民工監測調查報告》，1980年及以后出生的新生代農民工占全國農民工總量的比重已經達到51.5%，新生代農民工中，“90后”占到43.2%。，由于他們生活方式及子女教育的“城市化”，城鄉“兩棲人”的問題更加突出和復雜化。

農田水利建設在農業發展中具有十分重要的作用，必須引起相關部門的高度重視。只有不斷加大對農田水利建設的資金投入，進行科學有效的管理，全面治理并及時解決建設中出現的問題，才能促進農田水利建設取得良好成效，使得農業增產、農民增收，促進農業經濟的發展。

在常住人口城市化中農民工被統計為城市人，在正常人口調查統計中被統計為戶籍所在地的農民。除了作為勞動力的權利受到公司法的保護，其他如醫療、社保、子女教育、住房保障等大都在戶籍所在地的農村，廣大的農民工群體又被以農民身份安排。

1.2 半城市化下的土地利用低效

在中國快速城市化下，農民工等“流動人口”大規模向城鎮轉移，因此出現了城市和縣鎮人口大幅度增加，城鎮常住人從2008年的46.99%增長到2017年的58.52%（圖1）。在分析過快城市化所帶來負面問題時，人們關注較多的是中國城鎮地區的土地城市化率快于人口城市化率，但從城鄉關系及其土地資源配置效率來看，在中國城鄉建設用地總量控制的背景下，鄉村人口向城鎮遷移和大量減少，并沒有帶來鄉村建設用地面積下降，反而不斷增加。從圖2可以看出，2008—2016年中國城市、縣城和鎮的占地面積①城市、縣城和建制鎮的土地數據均按建成區面積計算，村莊占地為住建部“村莊現狀用地面積”和“鄉建成區面積”（應指鄉政府所在地的建成區面積，實際上也應屬于村莊，但住建部是分開統計的）的合計數，不包括農田和村莊以外的非耕地面積，此處借鑒了王小魯計算方法[10]。在逐漸增大。而對村莊“現狀用地”和鄉建成區合計面積而言，在鄉村人口同期減少了16.19%（1.14億人）的情況下，不僅沒有縮小，反而擴大了4.81%（0.67萬km2）。

造成這一城鄉建設用地二元矛盾的一個重要原因，就是中國城市化進程的不完整——即過高的半城市化特征。難以真正融入城市的農民工“兩棲人”特性，使得他們在農村要作為戶籍人口分配宅基地，盡管常年在外，但在村莊建設及各種惠農政策投資中，他們也都是計算的基數。這使得農村集體建設用地低效利用并不斷擴張，成為制約城市建設用地、破壞農村自然生態的瘡疤。除此之外，大量外出農民工承包地撂荒的現象也十分突出，因為土地作為最后的生活保障，加之流轉制度的保障缺失，使得農民工不敢輕易將土地流轉給別人，現代農業難以進入，而他本人又難以或無意充分利用。這些都造成了城鄉土地資源錯配和農地利用低效。

圖1 2008—2017年中國半城市化水平Fig.1 The level of China’s semi-urbanization from 2008 to 2017

圖2 2008—2017年城市、縣城和鎮、鄉村占地面積的變化Fig.2 The changes in the area of built-up areas of cities, counties, towns and villages from 2008 to 2017

在分析半城市化發展及農民農地利用現狀之后可以看出，近些年來半城市化基本呈增長態勢，與此同時，資源失配、土地利用效率不高，這兩者間或許有緊密影響。而且外出農民工在城市暫住人口規模越大，半城市化特征越明顯，在廣大農村地區農地閑置的規模及數量也就相應越多。為了驗證以上分析和猜想，在此提出本文的研究假設：在其他條件不變的情況下，半城市化水平影響土地利用水平，且半城市化水平越高，土地利用效率越低。

2 數據與研究設計

2.1 數據來源

考慮數據的有效性和可獲得性以及實證的可操作性，本文主要選取中國家庭收入調查數據（CHIP）2013年數據進行實證分析。

由于該數據庫其他省份部分數據缺失，因此，代入實證分析的省（市）主要包括北京、山西、遼寧、江蘇、安徽、山東、河南、湖北、湖南、廣東、重慶、四川、云南和甘肅。半城市化水平選用對應省份數據。對于地理位置的分類采用東部、中部和西部的劃分。其中，東部地區包括北京、江蘇、山東、廣東、遼寧5個省（市），中部地區包括山西、安徽、河南、湖北、湖南5個省，西部地區包括重慶、四川、云南、甘肅4個?。ㄊ校?。

同時，因為研究人群是外出務工的農民工，考慮到數據相關性，在CHIP2013的農村人口中，若2013年有外出（戶口登記地之外）務工經歷，則選為研究對象。

數據來源于CHIP2013數據庫，歷年中國統計年鑒、中國人口與就業統計年鑒，Wind資訊終端。統計軟件為SPSS。

2.2 變量測量

2.2.1 被解釋變量——土地利用效率的測量

本次分析中，因變量的選擇采用了宅基地征收以及承包地轉包兩個指標。首先，宅基地作為中國農村社會保障制度安排的一種產物，其退出涉及到數億農民的生產、生活、社會保障和財產權益，理論界一致認為，宅基地退出是中國農村土地制度改革、城市化發展的核心。因此以宅基地的退出行為作為土地利用效率的一個指標有合理性。其中有兩個主要原因：一是目前政策要求不能以收回宅基地為交換條件得到市民身份，所以假設是農民的自愿行為有一定的合理性；二是就算不是農民自愿行為，宅基地的退出很可能是因為城鄉規劃、宅基地使用者使用不規范等而產生的回收行為，這樣的行為也屬于土地的有效利用。其次，由于農村勞動力向非農產業轉移，加上種田效益低下，容易出現耕地撂荒現象。因此如果農地實現流轉，有利于實現土地、勞力、資金等生產要素的優化配置和組合。此外，中央對土地二輪承包提出“明確所有權、穩定承包權、搞活使用權”，而這要求健全土地流轉機制，有利于推動土地使用權進入市場。因此，土地的流轉亦算土地的有效利用。基于上述分析，本文以宅基地的退出和土地的流轉兩者視為農村土地的有效利用。由于CHIP相關數據的可得性，本文選擇宅基地征收代表宅基地退出，而用土地轉包代表土地流轉①從邏輯上說，宅基地征收是退出的一種，通過用途轉換實現了土地有效利用，而土地轉包為土地流轉的重要形式之一。，關系表達如表1所示。

表1 宅基地征收、土地轉包與土地利用效率的聯系Tab.1 The relationship between rural residential land expropriation, land transfer and the ef ficiency of land use

2.2.2 核心解釋變量——半城市化水平的測量

半城市化率選取2013年各省份（直轄市）的常住人口城市化率和戶籍人口城市化率兩者的差值。該數據來源于2013年中國人口與就業統計年鑒。

2.2.3 控制變量

宅基地退出和土地流轉受多種因素影響，概括來說即個人差異性（農戶年齡、性別、所受教育程度等）、家庭環境多樣性（家庭經濟、居住水平、社區生活、生活環境等）與社會環境的差異性（社會政策、社會保障等）。考慮到宅基地退出和土地流轉的主體是農戶，農戶采取的決策涉及他們的主觀判斷，農戶及家庭差異性是導致他們做出決策差異的重要因素，因此參考關江華的研究[5]，本文選取戶主年齡、戶主受教育程度、是否有社會保障變量，同時考慮較為主要的地理位置影響，加入戶主所處地理位置（東部、中部、西部），以及考慮家庭情況因素加入戶主家中人口數量指標（表2）。

2.3 研究模型

為了對前述假設進行驗證，本文采用二元logistic模型，土地利用效率（因變量Y）為離散變量，取值只有兩個（0，1）。

表2 變量名稱與描述Tab.2 Variables and description

式（1）中：p為“土地得到有效利用”的概率；（1 -p）為“土地未得到有效利用”的概率；B0為常數項；Xi為解釋變量；Bi為系數。采用將解釋變量分層進入二元logistic回歸模型的方法，在模型一中，只加入半城市化指標和所處位置指標變量（半城市化水平、地理位置）；模型二加入了戶主情況指標變量（戶主年齡、戶主受教育程度、戶主家中人口數量）。模型三加入了戶主經濟指標變量（是否有社會保障、家庭可支配收入）。

3 實證分析

在所選用的數據庫中，合適的數據總計有7 965條，剔除缺失數據4 374條，包括在分析中的案例有3 591條，占比45.1%。

3.1 主要變量的描述性統計結果

表3為本文主要變量的描述性統計結果。

3.2 土地利用效率的影響因素

對2013年總樣本進行了二元logistic回歸分析，來探究土地利用效率的影響因素的現狀。具體的回歸結果見表4。

從回歸結果看，當只考慮所處區位指標時，模型一的兩個變量全部顯著。其中，半城市化水平對土地利用效率的影響顯著，土地利用效率與半城市化水平呈負相關關系，相對較低的半城市化率（5%～12%）X1（0），半城市化率（12%～19%）X1（1）前面的系數是-0.303，半城市化率（19%～26%）X1（2）前面的系數是-0.657，說明在土地利用的效率上半城市化程度存在影響。而根據Exp（B）來看，土地利用的可能性分別是X1（0）的0.739倍及0.518倍，也進一步說明了半城市化率越高，土地得到有效利用的可能性更低。這也符合之前提到的理論分析。在地理位置的角度，中部和西部土地利用水平并不太高，相比于東部，增加土地利用效率的可能性更高，分別為1.997倍和2.212倍。即相比于開發建設發達的東部地區，中部、西部可利用的土地更加多，有效利用的可能性就越大。

本文在模型二中加入戶主情況指標后，模型得到了一定的改善。模型一中顯著的兩個所處區位指標變量在模型二中仍然非常顯著，且對土地利用效率的影響方向均不變。模型二中新加入的三個戶主情況變量中，戶主年齡和戶主家中人口數量對土地利用效率的影響顯著，相比之下，戶主所受教育程度對土地利用效率影響較小。模型二的回歸結果顯示，戶主年齡越大，土地有效利用的可能性就更大。戶主家中人口更多，土地利用的可能性就更大一些。接受教育的年限越久，土地利用的可能性更大。這可能是因為戶主年齡越大、教育程度越高，家中人口越多時，對土地被征收、流轉的接受性變強，而且即使戶主外出務工，家中的土地仍能得到有效利用。

在模型三中加入戶主經濟因素后，模型得到了進一步的改善。與模型二相比，模型二中顯著的7個人口因素變量和戶主年齡、戶主家中人口這兩個變量在模型三中仍然非常顯著，且對土地利用效率的影響方向不變。但此時戶主教育程度對土地利用效率沒有顯著影響。在加入的經濟因素中，最低生活保障或社會救濟和可支配收入這兩個變量顯著，但兩者影響方向不同。前者回歸系數為負，后者回歸系數為正。這說明有最低生活保障的人，土地利用效率低的可能性更高?？芍涫杖朐蕉嗟娜送恋乩眯矢叩目赡苄愿?。這主要是因為有最低生活保障的人，其家庭經濟環境可能就不高，出于對擁有土地時的安全依賴感，可能更愿意持有土地，即使它本身的利用效率并不高。但對于可支配收入越高的家庭，其經濟條件越好，生活更加富裕，對土地留滯在手中產生的經濟效益可能并不十分看重，物質依賴和精神依賴也因此相對較少，因此更加偏向被征收或者流轉土地，提升土地利用水平。總而言之，根據2013年總樣本的二元logistic回歸結果，本文認為，包含全部解釋變量的模型三是最優模型。所有解釋變量中，半城市化水平、地理位置等指標變量，戶主年齡、戶主家中人口數量等戶主情況指標變量，是否有社會保障家庭、可支配收入戶主經濟等戶主經濟指標變量均對土地利用效率有顯著的影響。

表3 主要變量的描述性統計結果Tab.3 Descriptive statistics of major variables (%)

4 結論及政策建議

4.1 研究結論

半城市化現象最明顯的問題就是資源沒有得到有效合理的配置。在上述研究中，可以發現半城市化水平與土地資源的利用效率成明顯負相關，半城市化程度越高帶來的農村土地有效利用就越低。

也就是說農村人口的減少并沒有帶來土地利用效率的提高。與勞動力資源城鄉重新配置的情況不同，由于未形成統一的城鄉建設用地市場，土地資源在重新配置過程中出現了大量的閑置浪費。城市發展一方面受到土地資源有限的制約，另一方面又由于無效占地太多，土地資源大量浪費，城市化提高土地集約度的功能正在喪失。從區位角度來說，土地利用的差異也受地理位置差異的影響，中、西部地區土地利用水平不高，相較于東部，其有較大的提升空間。當然從微觀角度來說，農民工個人及家庭之間的特征差異化也是影響土地利用差異的重要因素。都需要未來深入考慮。中國城市化還在發展過程中，2018年城市化率為59.58%，而發達國家普遍在70%～80%之間，甚至有達到90%的水平。未來中國城市化水平應該還有再提高的空間,如果一段時期以來形成的這種半城市化下的土地資源低效利用趨勢不改變，一方面是土地資源將繼續被浪費，另一方面將可能會對與之相伴的新常態下中國經濟的高質量轉型發展形成羈絆。

表4 二元logistic回歸結果Tab.4 Results of binary logistic regression

4.2 政策建議

半城市化視野下，要改變土地利用水平不高的問題，根本思路是繼續改革，完成人口城市化未完成的任務，在此基礎上重新布局農業與農村工作，讓土地不再成為“隱形戶籍墻”。

（1）要讓只是名義農民的農民工真正進城，實現農民工權益保障與農村土地配置優化雙贏。農地是戶籍農民的安全依賴，即使不耕種使之撂荒，農民也不會隨便放棄。要研究鄉村振興、農業現代化，首先要把這些多余的名義上的農民真正送進城里，把他們只能名義擁有的農村建設用地盤活起來。讓城市的新增勞動力真正進城，廢除農民工身份，所有的產業工人都享有工作地全部的權益，包括社會保障權益。在這個過程中，要健全完善進城農民的承包地、宅基地和房屋市場化退出機制，讓進城農民工通過流轉收益支持他們在城鎮安家落戶。在此基礎上，重新審視鄉村振興、村莊規劃和農村基礎設施及公用設施建設的基數與結構，以真正在農村生產生活的職業農民為基數，按照農村地區環境承載力和農業與生態功能及二三產業融合、農村歷史遺跡保護等需要配套有限的建設用地，復墾閑置的村莊及廢棄建設用地，讓“三農”投入精準而科學，存量建設用地在城鄉統籌下優化利用。

（2）對農民和土地做到更細致的分類統計，精準施策。農村可以把農民按照其需求和真實情況有效分類，將投往農村的資源分層落實到農民身上。按照真正需要、使用土地的農民基數，重新安排鄉村振興和農業現代化政策。定性農村地區的農業承載和生態功能，安排與農業相適應、與農村相配套的二三產業。對于土地，政府和農村要細化土地資源分類，多性質規劃土地，不是僅僅國有和集體兩種歸類。不同的時期，要根據情況提出合理的細化。讓土地帶有更多的標簽、屬性，一方面可以多方面完善土地基本信息，健全土地供求信息網絡。另一方面，合理地分類土地，這不僅可挖掘土地的使用潛能，同時通過土地身上的標簽有效將需求和供應重新定位排序，提升土地利用效率。

（3）重新定位農村土地制度改革價值取向與路徑。抓好宅基地改革、集體經營性建設用地改革、征地制度的改革。宅基地的證券化等方式可以把建設用地的價值置換成城市建設用地，作為進城農民工的入城成本及城市接納農民工的成本。集體經營性建設用地改革，真正能做到城鄉建設用地同地、同價、同權，解除權能限制。征地制度改革，一方面可以縮小征地范圍，一方面讓被征地農民由以地為生改變為以就業為生，解決他們的就業問題，與土地一起進城。通過重新定位改革，讓農地的潛力全面釋放，農民的問題隨著城市化一起解決。

致謝：感謝李隆宇和譚昕對本文的貢獻。