多元共治視閾下的三峽清漂長效機制研究

摘要 為保護三峽大壩安全及庫區水生態環境，三峽庫區每年都須進行漂浮物清理。由于三峽清漂中政府發揮了主導作用，市場機制也較為行之有效，加之社會公眾并不“缺席”且一定程度“發力”，可以認為多元主體參與治理之格局已初步形成。盡管如此，三峽清漂之多元共治還是因責任落實不夠、統一監管缺失以及市場與社會公眾乏力而陷入“淺治”而非“根治”、“暫治”而非“長治”、“分治”而非“共治”等困境。究其根本，乃是因為三峽清漂中“權力—權利”力量顯著失衡又缺乏良好互動、“權力—權力”間配置不盡合理且制衡不足所致。為落實三峽清漂長效機制，應當加快制定《長江保護法》，厘清多元主體權力（利）責任、明確統一監管機構、強化政府有效監管、激勵市場主體積極發力、拓寬社會公眾參與路徑，以推動三峽清漂中多元共治的真正實現。

關鍵詞 多元共治;三峽清漂;長效機制;長江保護法

中圖分類號 D922.68 ? 文獻標識碼 A ? 文章編號 1002-2104（2019）10-0030-07 ? DOI：10.12062/cpre.20190706

2003年6月，三峽水電站蓄水發電后產生大量漂浮物，危及大壩機組正常運行及航運安全且破壞長江水生態環境，故有必要專門清理之。同年11月，原國家環保總局提出《三峽庫區水面漂浮物清理方案》（以下簡稱“《方案》”），此后三峽庫區漂浮物清理（以下簡稱“三峽清漂”）工作逐漸常態化。三峽清漂屬長江流域環境治理，應當實現由政府“單維管制”到“多元共治”的體制機制的轉變[1]，不能簡單沿襲傳統的國家統治、國家管理的模式，而應實現包含政府在內的各方主體平等參與、協商互動、共同發揮作用[2]。唯有如此，才可謂三峽清漂長效機制的真正建立。基于此，本文以三峽清漂為研究對象，試圖從多元共治角度解讀其中政府、市場、社會公眾等主體之參與及作用，分析其中困境并探究成因，最后結合即將制定的《長江保護法》提出相應對策。

1 三峽清漂中多元共治之理想圖景

環境治理屬公共事務治理，單一性主導的治理模式難以有效解決環境問題，治理主體“多元化”成為環境治理新范式[3]。十九大報告提出“構建以政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”，是謂環境治理中多元共治之核心要義，其強調治理主體的多元性、治理依據的多樣性以及治理方式的多樣性，力圖促進政府、市場與社會公眾的協同合作、共同參與環境治理。具言之，是指通過政府與民間的合作，公共部門與私人部門的合作，法律規范與社會規范的合作，強制性法律規范與指導性法律規范的合作，行政監管手段和市場激勵手段等私法手段的合作，拓展環境治理手段，優化政府環境治理活動，推進生態環境治理體系和治理能力的現代化建設，形成長效有序的生態環境治理體系[4]。

至三峽清漂，可做如下遞進式考察：首先是從外在形式上看三峽清漂中是否已形成多元主體參與治理的基本格局，即能力強弱有別的政府、市場、社會公眾等主體有否各在其位、各司其職;其次則是從內在實質觀察多元主體之間能否從不同面向協調合作以真正形成合力而實現善治目標。進一步從權力、權利與責任角度探討，則是考察三峽庫區漂浮物治理能否達成“權力—權利”之適度平衡與“權力—權力”之合理配置。“權力—權利”之適度平衡意謂著三峽清漂并非以弱化權力為目標，而是更強調權利行使;易言之，三峽清漂仍以政府為主導，只不過應更大程度發揮市場主體的作用，更加強化社會公眾的參與。三峽清漂中“權力—權力”的有效配置，則關涉不同層級、不同部門、不同類型之間的權力的合理分配與運行。而只有在“權力—權利”適度平衡、“權力—權力”合理配置的前提之下，才可能使得權力（利）與責任相統一，并促成多元主體積極落實責任、實現合力共治。

熊曉青：多元共治視閾下的三峽清漂長效機制研究

中國人口·資源與環境 2019年 第10期2 三峽清漂中多元共治的實踐樣態

2.1 三峽清漂中的政府、市場與社會公眾

2003年《方案》提出以來，三峽清漂具體由重慶、湖北兩地政府及相關部門和三峽集團共同完成，其后又有其他企業、基層自治組織、科研機構及普通公眾的加入，實踐中有一定成效。

根據《方案》及實踐，三峽清漂涉及到多個中央部委，原國家環保總局會同發改委、原建設部、原交通部、原三峽工程建設委員會辦公室加強管理和監督，財政部、原監察部等也承擔相應職能。重慶市、湖北省負有清漂職責的各級政府及相關部門承擔各行政區域內支流水面漂浮物清理責任，其中湖北省集中于三峽工程壩上庫首秭歸縣。此外，重慶市、秭歸縣人民政府還受三峽集團委托，承接部分干流漂浮物清理工作。實際中，清漂牽頭組織實施單位不盡相同，重慶市為環衛部門，秭歸縣則為生態環境部門。船舶垃圾接收、處置及監管則由交通、建設部門負責。

依原因者負擔原則[5]，作為開發利用主體的三峽集團直接負責壩前水域和干流清漂工作，并負擔庫區內相應的清理打撈、后期處理等費用，部分干流水面漂浮物打撈則委托有關單位進行;由于其自身清漂能力與經濟實力較強，實際中發揮作用較大。此外，地方清漂負責部門也可委托具有資質的清漂公司完成指定區域的清漂工作。打撈物則交由固體廢棄物資源化企業進行后期處理，目前三峽庫區已實現“減量化、無害化、資源化”的處理。

基層自治組織也會參與地方清漂工作，如某些行政村受地方生態環境部門委托實施清理打撈，但參與人員少、經費少、清漂設施較簡陋，其作用還不顯著。普通公眾通常以組成“清漂隊”的形式參與，也有民間志愿者獨自自發參與。科研單位也有不小貢獻，如長江科學院水力學研究所提出一體化漂浮物治理方案等。但目前尚未查詢到NGO組織直接參與三峽清漂的信息。

2.2 三峽清漂中的多元共治：格局初步形成

迄今為止，每年三峽清漂任務完成狀況較好，未曾出現因漂浮物聚集而致大壩受損或影響航行的情況。以外在形式觀之，政府、市場與社會公眾等各類主體都能夠參與三峽清漂，多元參與治理基本格局已初步形成。

2.2.1 央地事權分配，部門各履其職

三峽清漂中政府發揮了主導作用，形成了中央重于領導、地方分級負責、部門職權分配的治理層次。三峽清漂涉及大壩及航運安全，中央、地方均較為重視，各層級、各部門都能盡力完成任務;特別值得一提的是重慶、湖北兩地的各級地方政府及相關部門履職良好。此外，兩地都針對三峽清漂出臺了相關規定：尤其是重慶市，其制定了《重慶市長江三峽水庫庫區及流域水污染防治條例》《重慶市市容環境衛生管理條例》等地方性法規以及《重慶市城市水域垃圾管理規定》等地方性規章，其中都有關涉三峽清漂的規定;此外還發布了專門針對三峽清漂的規范性文件如《關于進一步做好三峽庫區水面漂浮物清理工作的通知》等。此種通過地方立法分配地方事權、細化地方責任的經驗值得在整個長江流域推廣。

2.2.2 市場機制運作，企業有意擔責

三峽清漂中企業擔責能力較強，發揮相當之主體作用。首先是三峽集團能夠積極且較為充分地承擔環境社會責任，可謂三峽清漂多元共治中的核心力量。一方面，三峽集團有較強“經濟人”屬性，完成清漂工作主要出于維護三峽大壩機組運行及航運安全的需求;另一方面，作為國內頂尖能源企業，其有相當之意愿來承擔長江流域生態環境保護的社會責任，同時具備較強“生態人”屬性。其次則是其他環保企業，三峽清漂中專業清漂公司發揮一定作用，表明政府可以通過向環保企業購買服務的方式來分解任務、分擔壓力;而固體廢棄物資源化企業能夠充分實現“三化”處理則表明只要改進環保技術、加大環保投入就可以解決問題，而這既依賴于企業自身創新與進取，也需要政府給予更多支持。

2.2.3 社會公眾在場，數方參與顯效

普通公眾能自發參與三峽清漂，表明當下中國普通公眾已具相當環保意識，對于與之自身生存、生活休戚相關的長江保護，其有意愿參與治理。科研機構作用顯著則表明科技創新對于環境治理極有裨益，應當加大科研投入、鼓勵技術進步。此外，長江沿岸城市及農村社區、環保團體的作用并不凸顯，但這恰好也說明作為基層自治組織的城市、農村社區以及作為公眾參與環境治理核心力量的環保團體在三峽清漂中還能有更大作為。

3 三峽清漂中多元共治的困境及其成因

3.1 三峽清漂中多元共治的困境：善治遠未實現

由于漂浮物運動的復雜性及治理的困難，三峽庫區清漂效果有限，在汛期三峽壩前仍然經常出現大面積漂浮物聚集[6]。如此看來，每年清漂都是在“出問題”的情況下致力于“暫時解決問題”，實際治理效果并不盡如人意，可見三峽清漂中政府、市場與社會并未處于最佳共治狀態，即“善治”目標未能實現，以下詳述之。

3.1.1 責任落實不夠，淺治并非根治

三峽清漂中，清理打撈只是一個“治標不治本”的環節;如欲實現三峽庫區漂浮物問題的“根治”，核心應是于前端盡可能減少漂浮物且于后端進行有效、合理的處置。因此，以“根治”為目標，三峽清漂中的多元共治范圍就應拓展至漂浮物“源頭管控—清理打撈—后期處理”的整個過程。依照《固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱“《固廢法》”），第3條規定固廢防治應當實現“減量化、資源化、無害化”的管理;第17條規定禁止任何單位和個人向江河、湖泊等地點違法傾倒、堆放固體廢物。《水污染防治法》第34條和37條分別規定禁止向水體“排放、傾倒放射性固體廢物”和“排放、傾倒工業廢渣、城鎮垃圾和其他廢棄物”，第38條則明令“禁止在江河、湖泊…堆放、存貯固體廢棄物和其他污染物"。由是觀之，既然是“應當”實現“三化”、“禁止隨意排放、傾倒、堆放”，理論上如果“岸上”管控完全有力、執法足夠嚴格、后期處理十分到位，那么并不會有大量固體廢物“下河”。此外，根據《關于全面推行河長制的意見》，《水污染防治法》第5條“省、市、縣、鄉建立河長制”、第6條“水環境保護目標責任制和考核評價制度”和第9條水污染防治監督管理體制的規定，即便有固體廢物“下了河”或在“河下”產生，地方政府及黨政負責人也應當依法依規履行水污染防治職責，清理“下了河”以及在“河下”產生的固體廢物。可見，如果單純以固廢管控和水污染防治而言，現有《固廢法》《水污染防治法》以及相關規定基本能夠形成“閉環”;如果“閉環”制度可被較好執行，也就可能不存在三峽清漂事宜或者說大大降低三峽清漂工作量。而這顯然與每年三峽庫區漂浮物肆意漂浮且必須投入大量人力、物力進行清漂的事實顯著不符：近年來漂浮物清理量總體較三峽大壩運行前期有大幅下降，但2009年以后的數據并未呈下降趨勢也不穩定，具體可見圖1。由此可以推論：“閉環”制度并未得到有效執行，固廢管控與水污染防治責任落實并不到位。究其原因，是由于固體廢物不是從同一“岸上”到“河下”，長江流域的水流動特性使得漂浮物一直處于運動狀態，可能從“此岸上”到“彼河下”甚至“他河下”，因此對于地處于三峽庫區及其上游的“岸上”責任主體而言，就有可能產生固廢控管與后期處理之懈怠，畢竟漂浮物可隨“大江東去”而使得追責困難且將水污染防治的責任轉移他處，因此部分原本應對漂浮物治理承擔責任的主體并未或并未充分承擔責任。此外，就漂浮物清理而言，三峽庫區所設清漂點有限且每個清漂點的清理能力并不相同，也就意味著部分主體無法參與或者不能充分進行漂浮物清理打撈，自然不能“根治”漂浮物問題。

3.1.2 統一監管缺失，暫治未能長治

根據《方案》，多個部門都在三峽清漂中履行管理和監督職能，然真正的統一監管機構卻并不明確。實際當中，原三峽辦以往在三峽清漂中“露面”并不多;2018年國務院機構改革中，其被并入水利部，對三峽清漂繼續履行監督管理職責就不再可能。從三峽水庫的水庫性質來看，其應由水利部管理，水利部下設三峽工程管理司則主要負責三峽工程運行事項與后續工作，不參與三峽清漂。依《水法》規定，長江水利委員會是長江流域管理機構，承擔流域綜合管理職能，但由于其是水利部的派出機構，級別、職權有限，難以協調具備涉水事權的中央各部委以及具體負責的地方政府;具體到三峽清漂，僅有下設的三峽水文局負責三峽清漂中的監測與監理工作，長江水利委員會在三峽清漂中并不能發揮流域管理機構作用。從漂浮物清理性質上屬水污染防治來看，又應當歸于生態環境部門監管;實際中生態環境部門貢獻較大，包括提出《方案》、負責長江沿岸固體廢物的管控以及承擔地方清漂工作等。但生態環境部門履職仍存如下問題：其一，根據“環保不下河，水利不上岸”之傳統，其在對于“河下”事項管控顯然不如“岸上”有力;其二，即便考慮到省級以下生態環境部門即將實現垂直管理體制，且因生態環境保護綜合行政執法改革而具備流域水生態環境保護執法權，其履職恐怕還是更多強調“區域”而非“流域”。此外，部分地區主要是重慶市所轄打撈點又是由環衛部門負責具體清理打撈工作。表面上看，職權不清對各清理打撈點的影響都不大，各“點”都能夠基本完成工作;但實則可能造成整個三峽庫區清漂監督管理機構缺位、各地組織實施部門不同而職權責任有差異等問題。最后，重慶、湖北兩地履職較為良好，但也是各自治理而幾無協作。各地在清漂工作中未形成聯動機制，不僅是重慶、湖北兩地之間，甚至在重慶市內部也都是各自為政、分別執行，但漂浮物本身是順流而下的，上游清漂點如若不能充分打撈，則會給下游各點增加壓力，并有可能將壓力積至壩前。因此，各地協作機制欠缺實際上極有可能造成盡責力度不夠、工作效率不高等問題。

3.1.3 市場、社會公眾乏力，分治難達合治

一方面，三峽清漂中市場主體的經驗可供參考但不易復制，且難被界定為真正的市場機制。首先，三峽大壩的特殊地位決定了三峽清漂所受重視程度，三峽集團的強大實力又為三峽清漂提供了可靠的保障，這些都是顯而易見的優勢;但也帶來另一擔憂，即并非所有企業都有三峽集團這樣的擔責能力與環保意愿，更不是所有企業都具有類似維護三峽大壩的強動因，由此而言，三峽清漂中市場主體積極擔責的經驗似乎較難復制。實際來看，三峽集團的國有獨資企業背景也使得其參與三峽清漂的“市場”性質變弱，因為某種意義上其主動而充分的擔責也是中央交辦的“政治”任務而不是市場機制運行的結果。其次，專業清漂公司、固體廢物資源化企業這些環保類市場主體也都是以中央、地方政府與三峽集團投入大量經費、提供政策優惠等方式來予以保障的，一旦缺乏政府與三峽集團的大量投入與諸多支持，其能否開拓市場還未可知。尤其三峽清漂中的專業清漂公司，常常會有人力、物力、財力等多方面的問題，加之外部政策、資金支持也并不完全穩定及連續，因此這類公司的實際運營還比較艱難。

另一方面，三峽清漂中社會、公眾主體雖有參與，但無論是從參與形式還是參與內容上來看都顯得乏善可陳。首先，三峽庫區內并未建立起完備的生活垃圾分類及處置制度，無論是城市社區還是農村地區的基層自治組織在固體廢物源頭控管中所能發揮的作用都還較為有限;從漂浮物的清理打撈來看，基層自治組織的參與并不普遍，即便參與也常受限于其極為不足的清漂能力。其次，NGO組織在漂浮物清理打撈環節的直接參與幾乎無跡可尋，當然這可能是因為三峽清漂依然是以政府為主導展開的，加之三峽集團在其中作為核心力量承擔較大責任，而NGO組織通常并不具備清漂所需要的設備與能力而不得不“缺席”;但除此之外，與漂浮物治理相關的其他公共事務中，NGO組織的參與也還顯不足，如在長江流域開展相關環境宣傳教育還較少，也幾乎難見其能提供漂浮物治理的技術與項目支持。最后，普通公眾對漂浮物治理的關注度并不高，同時也缺乏參與三峽庫區漂浮物治理事務的多種渠道。

綜上，三峽清漂中政府、市場、社會公眾等多元主體雖都未“缺席”，但各方自身都還存有問題，實質上還未達到多元共治所強調的“政府、市場、社會公眾協同合作”的核心要求，也即離真正的“共治”還有一定距離。

3.2 三峽清漂中多元共治困境之成因

3.2.1 權力—權利：力量懸殊，互動不良

如前所述，三峽清漂中政府依然是最為主導的力量，這無可厚非，畢竟“由于存在著公地悲劇，環境問題無法通過合作解決。……所以具有較大強制力權力的政府的合理性，是得到普遍認可的。”[7]只不過環境權力的良性運行，需要在權力制衡和權利制衡兩種最基本的制衡機制的基礎上，以多元主體的合作共治加以保障[8]。三峽清漂屬流域水污染防治事務，具有明顯的負外部性特征，解決環境污染的“傳統智慧”是采國家邏輯或市場邏輯，即通過政府強力管制或者市場經濟刺激來解決問題。由于政府失靈與市場失靈存在，現代環境治理開始轉而尋求新的“智慧”，因而多中心邏輯被提出[9]。多中心邏輯謀求主體多元，尋求合作共治：“謀求”要求在國家與市場之外尋求新力量參與環境治理，隨著社會組織之崛起與公民意識之提升，社會公眾步入環境治理場域且其動能日益增強;“尋求”則需要國家、市場與社會公眾在各自清晰定位與厘清自身權力（利）義務的基礎上，形成合作治理機制。從國家與市場邏輯轉向多中心邏輯的“謀求”與“尋求”過程，需要權力的適度“示弱”與權利的逐步“示威”：“示弱”要求權力主體放下“身架”，轉而尊重權利訴求、傾聽權利表達、暢通權利救濟;“示威”則需要權利主體提高“音量”，通過更多渠道與方式進行更為充分、有效且合理的權利表達，維護自身權益與社會公共利益。對國家而言，面對一個多元權威并存的治理體系，其首先要承擔起“元治理”的角色。所謂“元治理”，是“治理的治理”，旨在對國家、市場、公民社會等治理形式、力量或機制進行一種宏觀安排，修正各種治理機制之間的相對平衡[10]。如此，政府應當實現從全能政府到有限政府，從管制型政府到服務型政府，從領導型到引導型政府的轉變。對市場、社會公眾而言，則應當依據各自特性發揮效能;尤其是作為權利主體代表的社會公眾，其能否參與環境治理、參與程度如何、參與方式是否多樣、參與效果可否顯現，成為環境治理中多元共治的最重要內容。而從三峽清漂之實際情況來看，顯然“多元”已達而“合作”未至：在“源頭管控—清理打撈—后期處理”的整個過程中政府都是主要責任主體，履職情況較好，發揮著無可替代的最重要作用，但其更強調領導而非引導、更采硬性管制而非柔性監管;而三峽集團與其他環保類企業雖也依循市場邏輯一定程度參與漂浮物治理，但還不真正基于市場運作;尤其社會公眾，雖有部分力量參與三峽清漂，但總體來看，環境保護社會組織幾近“失語”，公眾民意表達也幾乎“靜音”。可見，三者之間力量差距較大，權力主體“示弱”不足，權利主體“示威”不夠，“權力—權利”適度平衡還未達成。在“權力—權利”力量顯著失衡的大背景下，要求二者之間有效溝通與良性互動就近乎奢談。三峽清漂中，也確實缺乏二者溝通與互動的基礎，比如三峽庫區漂浮物信息公開并不充分，與清漂相關法律規范的制定與實施、三峽清漂具體事務的決策、漂浮物污染所致公益之受損等都還缺乏社會公眾參與機制的應對。

3.2.2 權力—權力：配置欠妥，制衡不足

多元共治環境權力的配置與運行模式主要表現為“分部—分權”為特征的層級節制的權力體系。橫向為政府部門之間、政府部門與市場主體、社會主體之間的權力分配，縱向則為中央政府與地方政府之間的權力分配。三峽清漂中同樣如此。

從橫向權力配置與運行來看，如前所述，三峽清漂中部門之間的權力分配比較清楚，主要問題是在缺乏統一監管機構而致部門間統籌協調不足。而政府部門通過購買服務等方式將一部分漂浮物治理事務交由市場主體完成，但總體來看市場主體所承接的漂浮物治理事務還遠遠不夠。此外顯而易見的是，社會行使社會公權力明顯不足，基層自治組織在三峽清漂中還未能發揮其應有作用，社會組織對三峽清漂的關注度也相對不高。總體而言，社會公權力并未得到有效配置。

從縱向權力配置與制衡來看，三峽清漂暫只涉及中央與地方間關系。如僅考察漂浮物清理打撈環節，中央與地方權力分配相對清晰，中央重于領導、地方負責執行，但中央對地方權力制衡并不顯著。于漂浮物源頭控管及后期處理環節，中央對地方則態度“堅決”與“強硬”：“堅決”是表現在中央及地方長期以來對三峽庫區固廢控管都極為重視，對庫區內固廢處置也有較高要求，監管相對嚴格并且給予了多方面的包括財政、政策支持等;“強硬”則表現 為近年來中央部委對地方的強勢監管，如生態環境部開展了長江經濟帶固體廢物大排查、“清廢行動”等一系列專項行動，水利部開展了長江經濟帶11省（直轄市）的固體廢物清理整治行動等，此外還有近年持續進行且已制度化的中央環保督察，其也涉及到長江流域固廢管控與水污染防治。在強化“督政”、堅持“督企”的背景下，中央對地方、上級對下級的監管整體上都較為嚴格。但這其中產生如下幾層問題：第一，中央對地方的制衡倚賴于不少“運動式執法”，其是否具有長期的實際效果還需時驗證。第二，“中央—地方”的二級權力結構并不符合三峽清漂現實：從空間上看，三峽庫區是長江流域之一段;從性質上看，清漂工作是流域水污染防治工作之一部分內容，因此本質而言其權力結構應當為“中央—流域（庫區）—地方”三級，但由于流域統一管理缺位，也沒有流域立法用以分配流域權力，因而縱向權力配置有所缺失，三峽庫區漂浮物治理事宜難被有效統籌處理。

由此，三峽清漂中出現權責對應不一、責任難以落實就“順理成章”。為實現三峽清漂之“善治”，應當致力于“權力—權利”、“權力—權力”更加平衡與更為制衡，需要從政府、市場、社會公眾等不同面向分別施力、予以完善。

4 以多元共治實現推動三峽清漂長效機制的建立4.1 建網絡，厘清多元主體權力（利）責任

三峽清漂中多元共治難以充分實現，乃是由于“岸上”與“河下”難以聯結，導致部分主體缺位未能擔責以及多元主體無法合力。究其根本，則是權利與權力、權力與權力、權力（利）與責任之間關系未能理順。三峽漂浮物

圖2 三峽清漂中的多元共治結構圖治理屬典型流域水污染治理，可通過網絡的方式來配置中央政府、地方政府、非政府組織和企業與個人之間的權力（利）和責任，使得各方面合力得以發揮。而網絡構建需要明確穩定的法制支持以及嚴格有效的法律實施。就三峽清漂中多元共治的實現來說，首先是進一步督促漂浮物“源頭管控—清理打撈—后期處理”整個環節中的權力與權利主體進一步擔責履職，其實質則是已有“涉水四法”、《固廢法》以及相關規定的嚴格實施。其次則是解決庫區層面事權缺位的問題，由于三峽清漂是整個長江流域水污染防治的“區段”問題，從流域空間角度來看，在流域層面回應是更有效率的選擇，因此可以通過長江流域專門立法《長江保護法》來“溝通私法與公法、協調私權與公權”[11]，在其中明確流域事權，以此為基將三峽清漂的統籌協調事宜納入其范圍，使原本不能在長江流域形成協作的多元主體真正形成合力而達“共治”。最后則是進一步增加或細化地方立法，特別是就三峽清漂事項形成更有針對性、更具實效的地方立法，通過地方立法有效配置地方事權、促進地方落實清漂責任。

4.2 明事權，歸口專門機構統一監管

三峽清漂中之所以出現“分而治之”狀況，歸根結底，是受“強區域、弱流域”與“多龍治水”的長江流域治理格局之困。如前所述，由于現有形式上的流域統一監管機構長江水利委員會實際上不能擔負重責，因此應當考慮設置行政級別較高且能夠真正承擔長江流域統一監督管理職能的專門機構。當然，從機構設置的效率與成本考慮，可以以《長江保護法》的制定為契機，將長江水利委員會“升級”為直接隸屬于國務院的、負責整個長江流域的綜合決策和事務協調的統一監督管理機構，賦予其在長江流域內規劃協調、資源開發利用行動協同、流域生態安全監督等職權[12]。如此一來，這一長江流域的統一監督管理機構也當然負責協調、監管三峽清漂事項;更進一步來講，可在其中再設長江流域水污染防治部門，并將三峽清漂納入其職權范圍。由此，統籌三峽清漂中應該由其負責的事宜，比如牽頭出臺新的三峽清漂方案、協調跨區域的漂浮物治理事務等。

4.3 強監管，促進政府部門有效主導

三峽清漂中政府依然是最為核心的力量，但這須以明晰政府間事權為基礎。首先，應當進一步加強中央對地方的監管。對中央而言，更應當重視的是如何對長江流域各地方進行更為有效的“督政”，從目前來看，已經開始的第二輪中央環保督察、長江流域內河長制的全面推行、生態環境部的約談制度，都將進一步促進中央對地方的有效“督政”;生態環境部的“清廢行動”、水利部的“長江經濟帶固體廢物清理整治專項行動”等，雖然可能具有短效性，但也不失為中央對地方進行“督政”的重要手段。其次，在《長江保護法》明確了長江流域統一監督管理機構后，其應當能夠對三峽庫區地方漂浮物治理情況甚至是整個長江流域的漂浮物治理情況進行監管;《長江保護法》中也應建立政府考核制度、流域約談制度等，將漂浮物治理情況納入考核范圍，賦予長江流域統一監督管理機構能夠在地方漂浮物治理不佳的情況下約談地方政府及相關負責人的權限。再次，應當進一步厘清部門與部門之間職權范圍。長江流域“多龍治水”格局有其合理性，各部門在權限范圍內行使職權，但應當建立執法聯動機制。考慮省以下生態環境機構監測監察執法垂直管理即將實現，而《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》又明確了要整合環境保護和國土、農業、水利等部門相關污染防治和生態保護執法職責組建生態環境保護綜合執法隊伍，因此長江流域水生態環境保護執法權將主要由生態環境部門來行使，其中當然包括與三峽清漂相關事項。

4.4 增動能，激勵市場主體積極發力

就市場主體而言，一方面應當促使長江流域內依據原因者負擔原則需要承擔相應責任的市場主體更為積極主動承擔長江流域環境保護的社會責任，根據三峽清漂中的經驗，類似于三峽集團這樣擔責能力較強的企業，應當進一步鼓勵其加大漂浮物治理投入、研發并采用漂浮物治理的新技術與新設備等;而對于擔責能力較弱的企業，也不應當忽視其基本環境保護社會責任的承擔。另一方面，對于類似于三峽清漂中的專業清漂與固體廢物資源化企業的環保類企業，由于其作用發揮與政府是否購買服務、是否給予足夠經費支持、是否有相應政策密切相關，因此應當以制度設計來予以明確。具體而言，應當在《長江保護法》明確這些企業能夠享有財政、稅費、價格、信貸等多個方面的優惠政策與支持。當然，《長江保護法》中的制度設計并不直接針對與三峽清漂有關的市場主體，但通過所涉范圍更廣的原則性規定來明確市場激勵機制，才能進一步使得環保意愿有差、擔責能力有別的各類市場主體在其應有范圍內發揮其最大效能。此外，為發揮企業在漂浮物治理中的主體作用，可以由政府和企業或行業組織簽訂自愿性環境協議，在自愿協商的基礎上以協議形式確定環境目標，促使企業履約，發揮“軟法”手段的優勢[13]。