論環境風險治理轉型

摘要 隨著風險社會的來臨，環境風險治理成為新課題，這是包括法律、公共機構、社會等使權力具體化的決策過程，且以整合的方式，通過廣泛的行動者和利害關系人處理各種環境問題。論文認為在經濟與科技理性獨大和公眾風險感知對專家知識提出質疑之后，信息扭曲、隱匿和程序參與及正當性不足正成為傳統環境風險管制的最大挑戰。制度邏輯正促使環境風險治理模式發生變革，應充分闡釋環境風險治理的行政權正當性基礎，基于合作國家的行政法治理念，以參與為基礎的公私協力正成為環境風險治理的新模式，新模式是通過廣泛的行動者與利益關系人處理環境問題的協同機制。在治理模式轉型之下，通過提升國家立法主體與行政主體的政策制定能力、市場主體的創新能力、社會主體參與的知識與能力等來形塑環境風險治理的結構。在制度建構上，應當反省長期以來技術與行政官僚的風險治理權威決策體系，在突破公私藩籬的基礎上，推動科學民主化與擴大科學知識審查社群，以“生態現代化”為進路，就各種不同公私協力的類型來做不同的制度設計，通過風險交流與信息透明提升決策效能。其要旨在于，政府、產業和社會基于合作的參與，達成法律與政策目的。總之，在社會轉型及風險多發的時代背景下，環境風險治理應當由傳統的官僚、階層、修補式、個別式、中央集權的命令控制路線，轉變成強調預防、整合、參與、協商與彈性的公私協力模式。

關鍵詞 環境風險治理;風險建構;科學民主化;公私協力

中圖分類號 D912.6 ? 文獻標識碼 A ? 文章編號 1002-2104（2019）10-0037-06 ? DOI：10.12062/cpre.20190524

環境風險已是當今人類社會面臨的重大問題。環境風險對人類的生活方式，社會的運作形態造成很大的沖擊，并且由于其影響規模與結果的不確定性等，人們必須通過有效的行動作出因應。面對環境風險所帶來的不確定性及損害，國家對風險的規制應當有不同于傳統規制模式下的考量。這是對國家行政能力的考驗，更是對法律的權利義務與責任設計能否因應環境風險的考驗。近年來，我國多發的鄰避事件揭示出傳統的管制模式——環境決策由專家評估與行政官僚決定——正遭遇挑戰。傳統的管制模式是一種讓民眾事后知情的模式，在這種模式下，協商和溝通不足，因而不能為鄰避事件提供有效的解決方案。環境風險治理面臨多重困境，轉變傳統的風險治理模式，需要探究風險治理的行政權正當性基礎。相對于傳送帶模式與專業模式，參與模式能夠為環境風險治理轉型提供可靠的法理與制度支撐，并通過公私協力的方式來實現。

1 環境風險治理的三重困境

近年各種具有鄰避性質設施的建設所帶來的環境風險威脅，促使當地民眾反思經濟發展與健康、福祉、公平之間的關系，并強烈要求此類環境決策和行政程序中的民主參與。一方面基于經濟與科技理性獨大的發展中國家邏輯，另一方面公眾的風險感知對專家知識提出質疑，使得風險決策程序的正當性面臨改革。在這兩方面的影響之下，附以公部門在管制能力上的不足與社會信任解體的壓力，傳統的環境風險管制模式正遭遇前所未有的挑戰，環境風險治理的困境對社會治理思維與治理方式提出新要求。

1.1 經濟與科技理性獨大的發展邏輯

起源于重商主義與殖民主義思維的當代西方工業社會所形塑的工業現代化是風險社會的根源。工業現代化進程中所蘊含的工具理性邏輯、開發主義意識形態在全球化經濟競爭中更加凸現化，這使得風險規模與不確定性在今日遠超出控制思維發展的工業革命時期。相較于西方發達國家，我國工業化進程在短短數十年內完成，生產要素的大量投入帶動了資源能源的消費[1]，以致在經濟發展與科技理性的驅動之下，并未有成熟公民社會養成的傳統，社會批判與制衡受到壓制。強勢的經濟與科技理性凌駕于弱化的公民社會之上，這就使得具有重大環境影響項目建設的環評制度與程序不斷受到政治與經濟力量的扭曲與干涉。

具有環境風險性質的設施或土地使用，常會形成鄰避設施。雖然專家或技術官僚認為這些建設項目或土地使用方式在技術與社會政策上沒有問題，但卻受到項目所在地居民的強烈反對或抗爭。這些環境風險設施或土地使用除了具有可見性的環境污染或生態破壞外，還常常伴隨著環境損害的不確定性——環境風險。在環境影響評價制度的運行飽受批評與環境決策的高度爭議背景下，大部分鄰避抗爭是由于專斷的經濟與科技理性決策模式，以及地區居民缺乏表達管道等而引發。有論者指出，這是政府的“嵌入式決策”在尋求短期效果的同時阻礙了制度化治理的實現，進而損害了公民對政府的信任，即環境法律規則（環境影響評價、信息公開、公眾參與）“懸置”于行政決策之外，政府權力運作的短期性和隨意性，形成并日益強化“信權不信法”的認知[2]。一旦科技與行政官僚或開發者沒有與項目所在地居民作好風險交流，再加上對風險知識的理解與接受程度不同，以及基于社會價值的選擇偏好，很容易導致鄰避抗爭發生。

杜健勛：論環境風險治理轉型

中國人口·資源與環境 2019年 第10期1.2 公眾風險感知對專家知識的質疑

我國當前仍處在一個專家化、科學化的時代，面對越來越繁復的社會事務，政治家通常是掌握管制權的技術官僚，且通過專業治理掌控國家機器。基于不同的立場，政府及技術專家與民眾對于風險有不同的理解，前者更多的是從制度的層面來定義，后者更多的是從文化與社會結構層面來“建構”風險，有學者把這兩種風險認知模式歸納為“理性/規則”模式和“經驗/直覺”模式[3]。民眾的經驗/直覺風險感知是“基于時間和空間的聯想與類比而發揮作用，通過相似的經歷、聯想、圖像、情感等對風險的最糟糕情景進行認知，從而將環境中的不確定性和威脅性因素轉化成情感性的反應（恐慌、擔心和害怕），并在情感性反應的支配下采取行動”[4]。在環境風險決策過程中，專家知識有可能為了迎合政治而被操縱，并且以服務地方政策為導向，另外，技術專家在風險評估過程，有可能規避其不確定或不熟悉的模糊地帶，結果便掩蓋了科學事實與社會價值分殊對于環境決策的影響，也掩蓋了行政官僚為達特定政治目的而選擇性利用科學與專家知識的可能性。

民眾對于環境風險從隱忍到爆發社會行動的轉變歷程，事實上也是民眾風險自覺的歷程，科學知識不再被單純地視為客觀事實，而是可以包含主觀價值的論述。民眾的反抗意識不再僅局限于直接的受害經驗，多起鄰避事件都是對尚未興建的項目進行反抗，通過知識與草根力量的結合，將風險感知的時間點往前推移，這些行動關注未來建設項目對其居住環境、財產與健康等權益的影響。官方對于環境規制的態度是一種技術官僚的環境風險治理路線，相信科學與所謂的“事實”可以取代政治參與。然而民眾對專家威權與風險有不同的認知，并要求在決策上進行更廣泛的風險交流，信息公開透明與程序參與。環境風險治理范式轉換的遲緩，造成了國家與民眾之間高度的緊張與互不信任的關系。因此，民眾參與與程序落實成了決定環境風險治理能否獲得社會信賴的關鍵，甚至成為我國環境法律體系實現從規范建構到重視程序理性的必然性與必要性因素。

1.3 傳統管制缺陷及公部門能力限制

傳統環境風險管制模式所重視的是上對下的關系，可能會造成信息無法有效傳遞，管制者與被管制者間會形成互不信任及沖突的關系。

首先，信息扭曲與隱匿問題。當代社會面對的是信息的大量化與分殊化，公部門對于專業的信息掌握有限，私人卻保有極大的知識與信息。環境風險治理需要大量信息來掌握當前所面對的情況，在信息掌握不足的情況下，會讓使用傳統管制模式的管制者花費更多成本對風險進行判斷。風險信息交流的缺失會進一步加深管制者與被管制者之間的敵對性，并可能因此產生惡性循環，讓管制目的無法達成。

其次，行政官僚必須在保護社會大眾健康、風險成本考量與經濟社會發展之間進行衡量，這是具有高度復雜與多元的敏感問題。在決策壓力之下，行政官僚為取得妥協，經常進行科學與政治統合決策，即一方面宣稱其是基于科技理性進行決策而具有絕對的客觀性，另一方面，其決策卻能迎合某種政策或政治目的。但是，涉及不同價值的環境事務評估決策，是鑲嵌在主流的科學范式或社會價值之上的，而科學范式是可以被否證或是發生范式轉移的，社會價值也會發生變遷與沖突。因此，環境風險的傳統管制模式事實上已經受雙重價值層次的影響，在認識論上不能全然宣稱其是科學的與不容質疑的，如果決策一旦稍有偏失，即面臨正當性的挑戰。

最后，現行具有重大環境影響項目的建設決策程序缺乏良好的公眾參與機制。公眾參與多流于形式，聽證會、溝通會等形式上的參與機制多淪為項目建設單位的政策說明會，全面審慎評估的信息付之閡如，從而缺乏持不同立場利害關系人對話溝通的平臺。很多實證分析表明：一方面，環評執行中具有高通過率的環評制度設計;另一方面，環評存在低民眾參與以及信息異化的情形。環境風險決策由技術專家通過政府部門封閉作出，表達與參與的程序與實體權利存在不彰的情形，輔之公民社會弱化的發展脈絡，這樣使得環境風險決策中環評程序理性遭受破壞。

2 環境風險治理的行政權正當性基礎

環境風險治理的難題迫使在行政決策時應有不同于以往的判斷因素。西方國家多以政黨與代表性社團協商為原則進行政治運作，國家將多元利益代表團體吸納進入國家體系當中，法律與政策是先經過政黨與代表團體進行協商并取得共識后的制度外顯，立法機關對行政部門的立法授權構成了強大的正當性基礎[5]。我國并未有西方國家強大的公民社會力量與歷史傳統，環境立法過程并不能如西方政治過程吸納環境保護等多元利益與團體。

2.1 環境風險治理的行政權基本模式

行政權的正當性來源有三種模式：①傳送帶模式。在傳送帶模式下，對行政權的控制來自于經選舉的立法機關，并且由立法機關監督行政權的行使，行政權的主要任務在于實現立法機關的法律。因此，行政權的正當性來源于立法授權;②專業模式。行政權本身擁有專業的人才與資源，完全可以勝任現代社會專業性的管制事務，專業知識和能力成為其權力行使的正當性基礎。這不但要求立法授權的弱化，盡量擴張行政權的邊界，以彌補立法的不足，亦要求司法機關權力自制并尊重行政機關的決定;③參與模式。專家與官僚的行政決策不可避免地存在某些弊端，通過民主參與可以避免這些弊端。在實現參與的過程中，可以將原來規制所重視的實體問題推進到重視利害關系人實質參與的程序理性。借由程序理性并結合專業與民意來取得行政權的正當性基礎。此外，葉俊榮教授認為Jerry Marshaw教授提出的尊嚴理論也是行政權正當性的來源，如果無法從正當法律程序與自然法的人性尊嚴上定義行政權的正當性，決策的正確性并不是行政程序的全部，更深一層的尊嚴程序價值，如衡平、預測可能性、透明性，以及參與與隱私等，都是行政權正當性的基礎[6]。傳統代議政治的運作模式，是由立法機關源于民意進行政治決策、制定法律，再由行政部門及其技術官僚依據專業資源執行法律與政策，并在個別議題中提供所謂的正確答案。然而，此種模式的制衡顯得相當脆弱，尤其在涉及高度專業、技術性事務時更是如此，在缺乏民主參與的機制下，公民監督政府十分微弱，同時，這種模式會陷入抑制公民團體組織、運作并推動改革的惡性循環[7]。傳送帶模式的最大缺點在于其“法律形式主義”，涉及環境事務等高度科技關聯的議題，立法者無法完全控制行政權的政策空間，包括執行工具的選擇、標準的制定、政策價值的次序等。專業模式下的行政權正當性仍然存疑，實證研究業已發現，通過行政機關的專業資源進行的決策往往并不能讓人滿意。同時，牽涉到專家帶來的遲鈍、腐化甚至利益關聯等，往往會犧牲公共利益，此模式會形成所謂的政府、企業與專家的“鐵三角”或俘獲現象。

因此，無論是傳送帶模式（立法授權）亦或專業模式（行政權擁有專業資源），在環境事務決策中尚不足以成為賦予行政權正當性的理由。風險社會結構促使我們反思與批判通過立法授權與專家政治所形構行政權正當性可能存在的瑕疵，轉而探尋以公眾參與為基礎的行政權正當性方式。因此，需要認識到在一個導向程序理性、信息透明、公開及充分對話的正當性基礎上，參與模式所追求的是公民的實質參與、風險交流，以及程序理性，這是行政權獲得正當性的必要路徑。對于環境風險決策而言，實質參與也是重要的制度功能承載，基于此發展趨勢，應當構建以公民參與和程序理性的法理念來回應社會需求。

2.2 參與模式的展開及治理工具的運用

基于民主理念的參與模式以及程序正義對于環境風險治理具有重要的啟示意義。環境風險治理參與模式是“科學民主化”的理念踐行，參與模式承認公民認知科學知識的能力，并因此恢復其認知行動的主體地位，且以公民身份直接或間接介入科技議題決策。這造就了政府、專家與公眾相互對話、溝通與協商的機會，一方面可以使得環境類科技決策在知識與事實層次更趨近真實，另一方面也增進了公共價值的形塑。環境風險治理不應被看成是僅與政府或者他人有關的事情，而“應該是公民自己的事情，主動有效的參與應該實現從一元的行政化管理模式到政府、各種社會組織、企業與公眾共同參與的社會治理模式的轉變”[9]。在市場化、主體多元化、治理網絡化和層級化的脈絡之下，以參與模式改革的環境風險治理的新工具可以分為基于市場的工具、自愿性協議和基于信息的手段等。

基于市場的環境治理工具可追溯至1970年代，現在已得到越來越多的運用，在環境稅費和排放權交易等方面發揮了非常良好的作用。自愿性協議是產業界和公共權力機構在環境目標實現過程中的一種談判，這種協議包括單邊承諾和公共志愿計劃等。單邊承諾是指單一企業或者產業協會的環境改善計劃，并且這些計劃是與利益攸關者交流后的結果，是企業社會責任實現的治理方式。公共志愿計劃是由公共部門來設定的，通常是確定一些具體的環境績效標準以及其它的會員條件，單一企業參與這些計劃完全是自愿的，雖然會員條件事先達成，并且通常是由產業協會或者一些標準制定機構來設定，但沒有強制性。基于信息的環境治理手段主要是通過信息披露的方式進行環境治理，包括自愿性信息披露和強制性信息披露，自愿性信息披露如生態標志，環境管理體系等，強制性信息披露如環境會計信息披露制度等。

以參與模式為基礎的環境風險治理新模式是在對傳統管制模式進行檢討的基礎上發展起來的，但新模式不是對傳統模式的完全替代，傳統的科層制治理結構以及與之相適應的命令控制型的治理手段仍會存在，且發揮非常重要的作用。我國的經濟社會體制正在轉型之中，公部門在社會治理中的主導角色短期內不會改變。基于參與模式的環境風險治理是達成可持續發展目標的路徑或方法，這種模式是在經濟結構、人類福祉與環境后果中達成平衡的關鍵性因素。

3 公私協力的環境風險治理轉型

環境風險治理的三重困境，經濟與科技獨大的發展思維導致決策程序缺乏多元與透明，在此脈絡下，又造成忽視社會公眾對于風險的感知與價值偏好，形成對于風險認知與接受的高度不信任。因此，在環境風險治理中，科學審查群體應當擴大且多元化，多元科學知識與社會價值應當慎思辯論，以此來改變傳統的管制缺陷及公部門能力限制問題。基此，風險評估的對象除了官方的專家、產業界的專家之外，還應當包括持不同意見的專家、風險承擔者、公民社會等，這就要求不能也不應當奉科學知識為圭臬，而應考慮政策、社經、制度與文化等面向[9]。

3.1 公私協力實現的治理基礎

環境風險治理轉型是在面對諸多科學不確定性與環境沖突中，法律規范需要從實證的因果確定性管制，轉向風險不確定性的治理，即從管線末端的管制原則，轉向議題過程的預警與治理原則。新治理模式強調重視公眾的風險感知與風險交流，發展管制者、產業、科學與公眾共同接受的管制規范與治理決策，通過公私協力來實現環境善治。要符合公私協力的要求，公部門與私部門應當各自保有自主性，平等地進行溝通與協商，并通過雙方努力，由私部門以自己名義對外執行人民希望國家必須負最終責任的事務。因此，公私協力治理中的主體會不斷增多，這些主體呈現出一種合作與伙伴的關系。在面對具有預防性質的環境決策時，公部門、引發環境風險活動的企業、風險發生時可能蒙受利益損害的民眾、環境非政府組織、關心風險決策的普遍民眾等，都應廣泛地合作來決定并實施環境政策及策略。這是從公眾理解科學邁向公眾參與科學的“科學民主化”的潮流與趨勢，是普通公眾與科學知識的互動，是公共利益最大化的治理過程。公私協力是政府與公民對公共生活的合作治理，是國家與公民社會兩者的最佳狀態，即善治。在規范的意義上，私人有認知科學知識的能力，也是認知行動的主體，可以以私人身份直接或間接介入環境風險等科技議題的決策。私人介入風險議題設定、政策形成、決策制定、知識產生的過程，反映了信息社會雙向、多元溝通中民主的基本價值。

風險交流是個人、群體與組織間對于人們關心的環境與自身健康等風險，以及這些風險的信息進行交流與互動的過程。環境風險決策成為不同利益行動者相互競逐的場域，充滿了高度的政治性與不確定性，通過風險交流，所有利益相關者得以理解環境風險決策過程，以達到有效告知、知識慎思與社會多元關懷。因此，從個人感知與當地經驗出發，環境風險治理過程應當發展開放性、協商式的對話，容納多元聲音，縮短專家與民眾在環境風險議題上認知的差距，由此產生互動的關于風險的專門知識，更重要的是，這個過程可以建立起社會對于專家與行政系統的“信任”。民眾的知識也許欠缺清晰的科學思維與邏輯，這恰恰可能是真實世界的運作生態與寶貴的生活經驗，是一種社會理性，通過專家與社會對環境風險議題的交流互動，共同產生科學知識，這是社會理性與科學理性自洽的過程。

3.2 治理范式及治理結構轉型

環境風險治理的公私協力進路，可以避免公私部門各自在面對風險決策時的缺點，并利用各自的力量來追求環境風險下的因應策略，導向環境善治與可持續發展的目標。私部門可以帶來科技上的專業技能、經營的效率及企業家精神，公部門可以帶來一些地方資訊的掌握，公私協力能夠回應傳統管制缺陷與公部門能力限制的問題，公私部門發揮各自的優勢，相互合作，妥善地解決環境風險科技類議題。

3.2.1 國家立法主體和行政主體的政策制定與執行能力

國家在政策與法律的制定與執行過程中，始終要貫徹公私協力的理念，以公私協力運行全局事務。在涉及環境風險的政策制定時，應當吸收各利益相關方的廣泛參與，并且達成共識。現代治理并不是對政治權力的全線削弱與收縮，只是對權力結構的調整，以適應各方力量的此消彼長，并且保證在權力總量上維持不同性質權力的均衡關系。

[5]關保英.社會變遷中行政授權的法理基礎[J].中國社會科學，2013（10）：102-120.

[6]葉俊榮.環境行政的正當法律程序[M].臺北：翰蘆圖書出版有限公司，2001.

[7]姬亞平.行政決策程序中的公眾參與研究[J].浙江學刊，2012（3）：164-171.

[8]王彬輝.新《環境保護法》“公眾參與”條款有效實施的路徑選擇[J].法商研究，2014（4）：153-160.

[9]杜健勛.環境利益分配法理研究[M].北京：中國環境出版社，2013：96.

On the governance transformation of environmental risk

DU Jianxun

（School of Economic Law， Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract Environmental risk governance is an important issue in risk society. The occurrence of environmental risks and the increasing number of grassroots actions are challenging the governments ability to govern. Carrying forward the research of environmental risk governance， we should grasp the following important points： firstly， recognizing that due to the development logic of economic and technological rationality， public risk perception and traditional regulatory defects; secondly， explaining problems for environmental risk management; finally， expanding the paradigm discussion on environmental risk governance， which is a decisionmaking process that includes the legalization of laws， public institutions， and social rights. It is a collaborative mechanism that deals with environmental issues through a wide range of actors and stakeholders through publicprivate cooperative governance. In the system construction， we should reflect on the decisionmaking system of longterm technical and administrative bureaucratic risk governance authoritarian. On the basis of breaking public and private barriers， we should promote democratization of science and expand the scientific knowledge review community， with ‘ecological modernization as the way， different types of publicprivate partnerships are used to make different institutional designs， and the effectiveness of decisionmaking is improved through risk communication and information transparency. It aims to achieve legal and policy objectives based on cooperation， government， industry and society. In short， in the context of social transformation and riskprone， environmental risk governance should be transformed from traditional bureaucratic， hierarchical， patched， individual， and centralized commandandcontrol routes to emphasis on prevention， integration， participation， negotiation， and resilience. Publicprivate partnership model.

Key words environmental risk governance; risk construction; democratization of science; publicprivate partnership