我國公務員職業道德監督的功能與實施原則

王常柱

在我國社會中，公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員[1]，公務員職業道德就是“國家公務員在行使公共權力、管理公共事務、提供公共服務過程中所必須遵循的行為規范”[2]。新中國成立后，尤其是公務員制度實施以來，黨和政府始終重視公務員隊伍建設，始終堅持從中國文化的倫理精神、自身的政治情懷、社會主義政治實踐的倫理性質出發，對公務員職業從業人員提出了明確的職業道德要求。黨的十八大以來，黨中央更是明確了“堅定信念、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”的好干部標準。貫徹落實這些職業道德要求，既需要黨和政府以及社會各方的大力提倡，也需要公務員職業從業人員的道德自覺和自律，更需要來自社會團體、組織和個人的強有力監督。

一、公務員職業道德監督的本質內涵

明晰監督的本質內涵就成為探討公務員職業道德監督本質內涵的基本前提。在漢語中，監督就是“察看并督促”[3]，是人類有意識的行為。監督之“察看并督促”內涵必然是圍繞一定目的并為保證這一目的之實現而展開的。從這個意義看，監督就是一定主體為保證一定目的之實現而采取的“察看并督促”的行為活動。“道德監督”和“職業道德監督”等只不過是監督的不同形態、在“察看并督促”內涵之上分別具有自己的特定外延而已。

在“道德監督”概念中，“道德”是“監督”的限制詞，以其限制功能規定了“道德監督”的外延。這就是說，要理解“道德監督”的本質內涵，須先知道“道德”是在何種意義上進行限制的。從詞語的意義看，“道德”作為限制詞有三重內涵。第一是“道德的”，與“不道德的”相對應。據此，道德監督就是“道德的監督”，與“不道德的監督”相對應，這是一種屬性的界定。第二是“屬于道德的”，或者“以道德為方式的”。據此，道德監督就是“道德（性質的）監督”，而不是“法律監督”“行政監督”等。這是一種定性的界定。第三是“指向道德的”，與“指向其他方面的”相對應，據此，道德監督就是“指向道德的”而不是指向法律、行政、能力的監督。這是內容指向的界定。本文中的道德監督主要指涉第三種，是對“道德”的監督。在這個層面，道德監督是監督的特殊形態，是“以一定的道德評價為基礎，以確保道德目標和道德規范得以切實落實的方法和過程”[4]。既然概念的內涵是由上位概念決定的，那么，職業道德監督作為下位概念，其內涵就是由上位概念“道德監督”規定的，它的特殊之處就在于“職業”所限定的概念外延。因此，職業道德監督，就是道德監督的特殊形式，其本質就是“職業團體或社區運用某種道德手段來影響和控制其成員職業行為的一種方式”[5]。以此類推，公務員職業道德監督是職業道德監督的一個特殊類型，其內涵是由“職業道德監督”這一上位概念決定的，它的特殊之處則是“公務員”所限定的概念外延。據此，如果說，道德監督是指向道德的監督，那么，“公務員職業道德監督”所指向的是公務員職業道德，即公務員在“社會公共事務和國家事務管理活動中，調整其與社會之間，公務員之間關系應當遵守的正義和非正義、善與惡、公正和偏私等行為規范與準則的總稱”[6]。

由此可知，作為職業道德監督的特殊形態，公務員職業道德監督，從道德監督的類型看是指向公務員職業道德的，從監督客體看是指向公務員這個職業及其從業人員的。眾所周知，公務員職業不是一般的職業，而是“以國家機關的名義行使行政職權、履行社會管理和公共服務職能，并由國家提供工資福利和生活保障的職業”[7]，而其從業人員即公務員則代表國家機關行使公共權力，處理公共事務。因此，無論公務員這一職業，還是從事這一職業的一個個具體的公務員，都具有公共性特征，即公務員這一職業是開放的，人人都可以進入，而從事這一職業的一個個公務員都承擔著為整個社會提供服務的公共性職責。這一公共性特征，決定了公務員職業從業人員必然要具有公共性的道德，決定了公務員職業道德監督同樣具有公共性。我們知道，公務員職業道德是公務員這個職業的專屬道德。因此，公務員職業道德監督就成為包括公務員個人在內的一切社會成員或團體對公務員職業道德進行的監督。據此，我們可將公務員職業道德監督劃分為兩種類型：其一是外部監督，強調監督主體是公務員之外的成員和組織，是他律式監督；其二是內部監督，強調監督主體是公務員自身和公務員組織，是自律式監督①。

上述定義是在最普遍意義上獲得的，對于認識和理解中國社會的公務員職業道德監督具有指導意義。比如，依據這一定義方法，即可知道中國社會的公務員職業道德監督同樣具有強烈的公共性特征。然而，認識和把握中國社會的公務員職業道德監督，不僅要掌握公務員職業道德的最普遍意義的內涵，還須充分認識和把握中國社會政治的最大特點即“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征”，[9]掌握中國社會公務員職業道德監督的特殊內涵。在黨的十九大報告中，“黨的領導”這一特征被系統表述為“黨的領導是人民當家做主和依法治國的根本保證，人民當家做主是社會主義民主政治的本質特征，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式，三者統一于我國社會主義民主政治偉大實踐”。因此，中國社會的公務員職業道德和公務員職業道德監督必然同樣地具有這一政治特征，而這一特征使得中國社會的公務員職業道德監督有別于其他國家和地區的公務員職業道德監督，同時也成就了中國公務員職業道德監督的中國特色。

依據行為發生的時間邏輯，可將公務員職業道德監督的內容劃分為三個方面：一是對公務員職業道德規范的制訂與完善進行“察看并監督”。道德規范是道德行為的基本遵循，而公務員職業道德規范則是所有公務員展開其職業道德行為的基本遵循。因此，“察看并監督”公務員職業道德規范的制訂和完善，是對公務員職業道德進行監督的第一要務。二是對公務員職業道德規范的落實與踐行進行“察看并監督”。“察看并監督”公務員職業道德目標和規范的落實踐行情況，是公務員職業道德監督的第二項內容。這一內容包括自律監督和他律監督兩個層面，目的在于確保公務員職業道德目標和規范等得到切實落實。三是對公務員職業道德規范的落實及其輿情進行“察看并監督”。公共性特征，很容易使公務員職業道德規范的落實情況成為社會輿論關注的焦點，并進而演變為輿情事件，因此在今天社會中，公務員職業道德監督不僅包括對公務員職業道德規范的落實狀況的“查看并監督”，而且還包括對落實狀況之輿情進行“察看并監督”。這樣的“察看并監督”對于改善公務員職業道德、引領社會輿論、控制輿情具有重要意義。

二、公務員職業道德監督的基本功能

作為手段，公務員職業道德監督需要在公務員職業道德建設中發揮作用，而公務員職業道德所以能夠在公務員職業道德建設中發揮作用，根本之處在于它具有的相應功能。

我們知道，一個事物的功能總是與該事物的結構聯系在一切的，不同的結構總是內含著不同的功能。因此，認識和把握公務員職業道德的功能，需要探討公務員職業道德監督的要素結構狀況。從前文的定義看，公務員職業道德監督是有意識、有目的、有組織的人類活動。我們知道，一個行為活動，首先應具有活動主體，即誰在活動，其次應具有活動賴以展開的需要、動機、目的、目標等，其三應具有活動賴以展開的原則、規范、標準等。依據這一邏輯，即可將公務員職業道德監督的基本要素結構確定為如下四個方面：其一是監督主體，其二是監督目的，其三是監督方式，其四是監督效果。在此，監督主體是包括公務員在內的所有社會主體，監督目的是確保公務員職業道德的要求和規范得到切實的貫徹執行，監督方式就是依據社會主義的道德原則、道德規范和道德標準進行“察看并督促”，監督效果則是監督活動所達成的最后結果。如此，即可得出公務員職業道德監督功能的定義：公務員職業道德監督的功能，是指公務員職業道德監督自身發揮出的有利的作用，其本質內涵就是根據我國社會的社會主義道德原則、道德規范和道德標準，以及適用于公務員職業的特殊道德要求，對公務員的職業道德行為作出是非善惡的價值判斷，督促公務員依據相應道德標準修正自己的職業道德行為，進而達成監督結果的效能或能力。

根據公務員職業道德監督的要素結構以及它所產生的社會作用和影響，可將公務員職業道德監督的功能概括為如下四個方面：

一是評判功能。評判功能，是指公務員職業道德監督通過察看、評價公務員職業道德狀況而作出是非善惡評判。公務員職業道德建設須以公務員職業道德現實狀況為前提，沒有一個對公務員職業道德現狀的基本把握，就不可能有真正的公務員職業道德建設。因此，公務員職業道德監督的評判功能就顯得特別重要。借助這一功能，公務員職業道德監督一方面能夠幫助我們全面細致地認識、把握中國社會公務員職業道德的基本狀況，另一方面能夠幫助我們在公務員職業道德建設過程中，準確有效地對公務員道德建設、公務員道德素質的提高、公務員職業道德的改善等方面施加影響。需要指出的是，這一功能對于基層公務員職業道德建設尤其重要，它能更好地“引導基層公務員將職業道德內化于心、外化于行，貫穿到日常工作中，成為社會主義道德的示范者”[9]。

二是賞罰功能。賞罰功能，是指公務員職業道德監督所具有的、通過表揚或懲罰等方式推動公務員職業道德建設、提升公務員職業道德素質的功能。在公務員職業道德監督過程中，表揚和懲罰是基本監督手段，而且這種監督手段為公務員職業道德建設提供了重要的動力支持。這種動力支持是通過公務員職業從業人員的心理機制實現的。監督主體當發現某行為不符合道德原則和道德價值時，便會對監督客體提出批評并通過某種渠道使之得到懲罰，而當發現某行為符合道德原則和道德價值時，便會對監督客體給予表揚并通過某種渠道使之得到獎勵。當監督客體受到批評和懲罰時，他的內心深處就會產生不安和自責，而當監督客體受到表揚和獎勵時，他的內心深處便會感到愉悅和滿足。借助這種心理機制，公務員職業從業人員自覺調節和糾正自己的職業道德行為，進而實現了公務員職業道德監督的賞罰功能。

三是養成功能。養成功能，是指公務員職業道德監督促使公務員個體積極養成知、情、意、行等道德品質的功能。道德品質是通過將他律轉化為自律來實現的，沒有這種轉化，道德品質養成是無從談起的。在公務員職業道德品質養成方面，公務員職業道德監督首先表現出的是他律，即依靠外在的約束力量強制公務員職業從業人員履行其職業道德義務，從而使其職業道德行為符合相應的道德原則和道德規范。借助這種他律，公務員個人將道德原則、道德規范等內化于自己的心中，從而養成自己的職業道德品質。公務員個人一旦擁有這種品質，他就會在自己的職業行為中積極主動地履行職業道德義務，使自己的職業道德行為符合相應的道德要求和規范，同時也會對自己的職業道德行為保持警惕，做到知錯即改、有錯必糾。

四是引領功能。引領功能，是指公務員職業道德監督矯正、引領社會風氣，促進整個社會道德建設的功能。公務員隊伍是一個行使公共權力的特殊群體，在社會實踐活動中居于特殊地位。此外，由于中國文化特有的倫理性特點，公務員的職業道德狀況，尤其是高層次、高級別公務員的職業道德狀況，不僅影響著人民群眾對公共權力行使的認可與支持，而且也嚴重影響著中國社會的道德風氣。還有，基層公務員直接接觸群眾，他們的“職業道德水平代表著政府的形象，反映了政府的公共治理能力，對全社會的道德水平具有較強的示范作用和影響力”[9]。可見，公務員的職業道德監督對于社會道德具有引領功能。因此，在現實社會中，每一個公務員都應該正確對待監督、接受監督，都應該將黨和人民提出的道德要求內化于心，使之成為自己的職業道德品質，進而推動公務員職業道德監督之引領功能的充分實現。

上述四點是對公務員職業道德監督功能的基本概括，而且這種概括從邏輯上看基本上是完備且互斥的。然而，這種概括具有自身的局限性，因為它堅持認為功能就是事物內部固有的，與人的思想意識無關。毫無疑問，功能是事物固有的，不依賴人的意識而存在，但它卻不能自我表現出來的。事實上，事物的功能總是要通過人的認識和發現才能表現出來。如果這一觀點成立，那么，公務員職業道德監督的功能就不僅取決于公務員職業道德監督自身，還取決于公務員職業道德監督主體的主觀建構。作為有意識活動，公務員職業道德監督具有自己的動機、目的和目標，它的功能在很大程度上都是監督主體主觀建構的結果。也就是說，一定主體在設計、實施、評價公務員職業道德監督活動之時，就已經主觀地將自己設定的效能或能力投射在它的身上，而且這種效能或能力總是和主體自身的設想與期望聯系在一起的。比如，公務員個人本身就是公務員職業道德監督的主體，當他們將全心全意為人民服務確定自己的職業道德目標時，監督的效能或能力就會因為他們的設想與期望而成為提升公務員職業道德品質的強大推動力，相反，當他們“職業道德低下甚至缺失，在利益和權力面前不能把握正確的方向”[10]的時候，監督的效能或能力就會因為他們的設想與期望而成為走向腐敗的幫兇。這一事實表明，公務員職業道德監督的效能或能力，會隨著監督活動的展開而在一定監督主體的主觀建構中逐漸作用于公務員職業道德實際，并產生自己的影響，促進或者阻滯公務員職業道德的提升和發展。上述分析告訴我們，公務員職業道德監督的功能，雖然是公務員職業道德監督自身的效能或能力，但同時也是與監督主體的主觀建構相關聯的，或者說，公務員職業道德監督的功能在一定意義上是由監督主體建構而成并加以確認的。所以，公務員職業道德監督的功能不是固定不變的，它會隨著監督主體的發展實際、主觀努力等情況而呈現不同的內容。

三、公務員職業道德監督的實施原則

所謂原則，即是“說話或行事所依據的法則或標準”[3]。據此可知，公務員職業道德監督原則，就是公務員職業道德監督活動展開所依據的法則或標準。開展公務員職業道德監督，其實施原則的確定必須具有合法、合理的制度基礎和政治基礎，必須獲得足夠的道德合理性，否則，缺少制度基礎和政治基礎，缺失道德合理性，任何形式的公務員職業道德監督都難以實施，而且即使勉強實施，也難以得到社會大眾的廣泛認可和贊同。此外，我們是社會主義國家，我們的公務員職業道德監督具有明確的目的性，其要義就是要保證公務員認真踐行公務員職業道德要求和規范，保持公務員隊伍的先進性和純潔性，增強公務員隊伍的創造力、凝聚力和為人民服務的能力。基于上述目的，結合中國社會主義制度性質以及中國特色社會主義的最根本特征，即黨的領導，本文將公務員職業道德監的實施原則概括如下：

一是客觀性原則。公務員職業道德監督必須以客觀真實為前提，堅持客觀性原則。客觀性原則是指公務員職業道德監督必須重視社會客觀實際，必須全面貫徹客觀標準。首先，堅持客觀性原則，就是在制定公務員職業道德監督評價方案、建立評價標準體系以及在開展評價活動時，都必須符合公務員工作實際和客觀要求，而不能提出不切合實際的道德要求。其次，堅持客觀性原則，就是將客觀真實貫穿于監督全過程，努力做到一切監督都客觀、真實、可信。客觀真實是相信所以產生的前提，只有在監督的每一個環節、每一個層面都保證客觀真實，公務員職業道德監督才能有客觀公正的結果，才能令人相信。其三，堅持客觀性原則，就是做到監督結果以及結果反饋、使用等客觀真實。公務員職業道德監督如果缺失客觀性，就不能正確鑒別公務員的職業道德狀況，尤其是職業道德問題，也不能獲得評價結果的權威性，更不能發揮其督促、指導與激勵的作用。

二是層次性原則。公務員職業道德監督必須以層次特點為抓手，堅持層次性原則。層次性原則是指公務員職業道德監督必須強調關涉對象、適用范圍的層次性。從關涉的對象看，公務員職業道德監督關涉個體、群體、社會三個層次；從適用范圍看，公務員職業道德至少包含兩個層次：一是所有公務員遵守的一般職業道德，二是特殊公務員遵守的特殊職業道德。因此，公務員職業道德監督是一個極其復雜的系統工程，不能搞一刀切，要重視層次性。首先，要充分考慮公務員隊伍的層級性特點，對公務員職業道德實施針對性監督，在強調公務員職業道德監督普遍性的同時，更強調公務員職業道德監督的特殊性。其次，在公務員職業道德監督過程中，要充分考慮監督客體的關聯性。為此，監督主體要堅持運用運動、聯系、整體的而不是靜止、片面、孤立的立場和觀點分析監督客體之間的層次性關系，重視監督的輕重緩急和先后順序。

三是時效性原則。公務員職業道德監督必須以及時有效為要義，堅持時效性原則。時效性原則就是公務員職業道德監督要隨形勢的變化而變化，重視時間差異。首先，堅持道德評價和監督的標準應與一定社會發展階段或特定時期的實際要求相適應。一定的道德評價和監督總是以一定發展時期的道德體系為坐標的，離開特定時間的特定要求而探討公務員職業道德監督是沒有意義的。比如，我們今天對公務員職業道德進行監督，就不能忽視社會主義初級階段這個事實。其次，對公務員職業道德行為及時進行監督、評價，及時進行結果反饋、糾正問題。公務員職業道德監督只有及時實施，才能及時發揮其評判、賞罰、養成、引領功能，才能及時了解、掌握公務員職業道德狀況，才能做出及時評價、進行結果反饋、拿出應對之策、解決問題，進而推進公務員職業道德建設，最終實現提高公務員職業道德水平的重要目的。

四是有序性原則。公務員職業道德監督必須以整體有序為方法，堅持有序性原則。有序性原則就是公務員職業道德監督必須將道德監督看成一個整體系統，必須遵循一定的秩序來實施監督。首先，充分重視并依據活動發生的事前、事中、事后順序對公務員職業道德實施監督。事前，應強調公務員職業道德規范制定的合理、合法、合情；事中，要重視公務員職業道德監督的及時、客觀、全面、真實；事后，要凸顯公務員職業道德監督結果的客觀、公正。其次，在監督過程中要充分考慮不同崗位公務員的工作實際，并使之與公務員職業道德監督充分結合起來，使公務員的公務之“序”與評價和監督者的監督之“序”相統一。最后，充分重視公務員職業的層級性特點，并依據層級性特點對公務員職業道德進行監督。上行下效是公務員職業道德的重要特點，因此公務員職業道德監督首先應強調“關鍵少數”的帶頭作用，然而再重視普遍多數的道德狀況。

五是人民性原則。公務員職業道德監督必須以人民利益為根本，堅持人民性原則。人民性原則是指公務員職業道德監督必須以人民利益為旨歸，堅持公務員職業道德監督的人民立場。首先，牢固樹立以人民為中心的思想觀念，保持對人民的尊重與敬畏。我們是社會主義國家，人民是權力的主體，國家的一切權力都來自人民，權力的目的在于服務人民。因此，權為民所用、情為民所系、利為民所謀的價值信念應成為公務員職業道德監督的根本標準和道德要求。其次，充分履行法律賦予的職責，全心全意為人民服務。《中華人民共和國公務員法》第十二條規定：“全心全意為人民服務，接受人民監督”是每一個公務員都應當履行的根本義務。與法律要求相適應，中國社會的公務員職業道德監督應具有明確的“全心全意為人民服務”目的性，應把實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的最根本利益作為進行道德監督的出發點和歸宿。

六是政治性原則。公務員職業道德監督必須強調黨的領導，堅持政治性原則。政治性原則是指公務員職業道德監督必須堅持馬克思主義政治立場、凸顯黨的領導。首先，在公務員職業道德監督方面堅持馬克思主義指導地位。馬克思主義是中國共產黨一切政治實踐的指導思想，而公務員職業道德監督是中國共產黨政治實踐的一部分，因此也須堅持馬克思主義。其次，堅持中國共產黨的領導核心地位。新中國是中國共產黨領導的社會主義國家，在這個國家里，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”[11]。因此，公務員職業道德監督應堅持黨的領導、服從黨的領導。其三，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，維護黨中央的權威。公務員職業道德監督應在黨的統一領導下進行，在思想上、政治上、行動上與黨中央保持高度一致，以堅定的政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識實施公務員職業道德監督。

毫無疑問，實施強有力的公務員職業道德監督對于中國社會有重要意義。所以如此，是由我國公務員職業道德的現實決定的。實事求是地講，我國公務員職業道德狀況主流是好的，但也存在著一些令人痛心疾首的不良狀況，而且這種狀況帶來了嚴重不良影響，嚴重影響了公務員的形象。有人指出，“在社會上，‘仇官’現象似乎是普遍心態，甚至有人認為官民矛盾已經日益激化，激化的根本原因就是公務員職業道德敗壞”[12]。因此，就有人斷言中國社會的公務員缺少職業道德操守、公務員職業道德建設毫無意義，主張在公務員職業中實施去道德化。這種觀點是不正確的，也是不公允的，更是一種對歷史事實的無視。從歷史視角看，人類社會的一切政治實踐都離不開倫理道德，無論古代還是現代都重視政治人的道德教育。比如，在近代以來，“西方國家非常重視公務員職業道德建設，以此來提高公務員職業素質、道德水準和社會責任意識”[13]，即使老牌資本主義國家如英國都“向來重視對其文官灌輸資產階級統治所需要的道德價值觀，并重視制定和不斷調整政府公務員道德行為的規則”[14]。因此，面對中國特色社會主義建設的艱巨任務，面對紛繁復雜的世界政治格局，中國社會必須旗幟鮮明地反對公務員職業去道德化傾向，加強公務員職業道德建設，強化公務員職業道德監督。在公務員職業道德建設之中，不僅強調引導、教化、感染、感動的正面教育，還應強調監督，因為強有力的監督更能使公務員警醒、振奮，明晰自己的責任與使命，行使好手中的公共權力。

[注 釋]

①這種類型劃分略顯粗糙，但可以給人一種簡明清晰的感覺。依據不同標準，可將公務員職業道德監督劃分為其他不同類型。