青海省草牧業試點推進現狀及政策建議

文│歐為友 尚永成 王海春（青海省草原總站）

筆者通過對青海省草牧業試點推進情況實地調研，全面總結了青海省推進草牧業試點的主要做法，重點從經濟、生態、社會三個方面提煉試點成效，剖析草牧業試點中存在的突出問題，針對難點與突出問題提出持續推進的對策措施，希望為推動全國草牧業發展探索總結一批可復制、可推廣的典型經驗。

一、草牧業試點背景及現狀

2014年10月，國務院副總理汪洋在聽取原農業部關于草原保護建設和草原畜牧業發展情況專題匯報時，在國家層面上首次凝練提出了“草牧業”一詞，將草與畜提到同等重要的地位。其內涵是基于可持續科學理論，通過科學規劃、合理布局、精細管理，發展集約化、規模化、專業化的人工草地，保障現代化畜牧業生產出綠色、優質、安全的畜產品；同時，根據地區特點，發展特色種植、特色養殖，并對其他大面積的天然草地進行保護、恢復和適度利用，提升其生態屏障和文化服務功能，最終實現牧民收入提高，牧區生產、生活和生態全面協調發展。

如何實現“草牧業”的系統發展，目前還沒有一個成熟的示范樣板。為此，國家通過草牧業試驗區具體實施，希望探索出一條全新的草牧業發展模式，為全國草原牧區生態文明建設提供可資借鑒的樣板，從而破解我國草牧業可持續發展中的諸多瓶頸問題。鑒于此，2015年7月，原農業部印發了《2015年草牧業發展試驗試點工作方案》，決定在全國12個省區開展草牧業發展試驗試點工作。根據安排，青海省作為試點地區之一，選擇了6個具有代表性的縣作為草牧業發展試點縣，即：湟源、互助、民和、貴南、天峻、門源6縣。在此基礎上，青海省征得原農業部同意，將玉樹州囊謙縣、果洛州班瑪縣、黃南州澤庫縣確定為省級試點縣，一并開展草牧業發展試驗試點工作。

試點工作開展以來，青海省把此項工作列入重點改革臺賬，作為推動畜牧業發展的重要舉措，加強領導，強化措施，營造氛圍，全力推動試點工作，取得了階段性成果。據統計，試點以來，試點縣累計投入草牧業發展試點扶持資金2.68億元，新建飼草基地17×104公頃，年產鮮草約60×104噸，規模化種植率比試點前提高了25個百分點；年加工作物秸稈42×104噸，青貯飼用玉米100×104噸，飼草加工能力提高了20個百分點以上；建植草種繁育基地0.33×104公頃，年產良種0.55×104噸，良種供種能力提高了8個百分點以上。新建設畜棚43.2×104平方米 ，牲畜舍飼圈養率提高了15個百分點以上；新建貯草棚28.6×104平方米，青貯池14.2×104立方米，年飼草貯備能力提高近20個百分點。結合重點生態工程，試點區改良天然草地4.22×104公頃，植被蓋度提高15個百分點，鮮草產量提高16個百分點。試點安排“授信池”貸款貼息600萬元，發放貼息貸款6233萬元，扶持種養殖專業合作社等新型經營主體129家。

二、主要做法

1.強化領導，確保試點工作有序推進。省委、省政府高度重視，將此項工作納入省委重點改革任務之一。制定出臺了省縣兩個層面、多部門參與的《青海省草牧業發展試驗試點工作實施方案》和縣級實施方案，明確項目實施主體、補貼環節、補助標準、測算方法、補助方式，制定績效考核評價體系。省農牧部門成立主管廳長為組長的試點工作領導小組，形成省級監督指導、州縣級落實推進的工作機制。制定績效考評指標體系，建立縣級自查考評、州縣聯合自查考評、省州聯合考評驗收的績效考評制度。

2.多措并舉，破解資金制約瓶頸。針對試點縣飼草種植、收割、加工機械不足，青貯設施缺少，資金緊缺現狀，開展了財政資金撬動金融資本和龍頭企業獎補政策2個創新試點。

（1）建立“授信池”。與郵政儲蓄銀行合作，試點建立“授信池”，按照1∶10的協議撬動比例，投入資金600萬元，撬動貸款用于飼草青貯相關機械設備購買貼息和青貯設施建設貼息，解決草牧業試點財政資金少、需求資金過大的問題，2015年、2016年發放貸款都超過6233萬元。

（2）實施龍頭企業獎補政策。省財政利用財政專項和地方債券為試點縣安排資金1450萬元，采取“企業申報、部門推薦、專家審查”的方式，在試點縣篩選出有實力、有潛力、輻射帶動能力強的15家草牧業龍頭企業，按照最低100萬元，最高300萬元的標準，分別予以扶持獎勵，用于購買飼草料生產加工設備和基礎設施建設，有效夯實了草牧業發展基礎，輻射帶動能力進一步增強。

3.夯實基礎，促進草牧業轉型升級。各試點區以草牧業試驗試點為契機，結合扶持培育各類新型經營主體和種植業結構調整，積極探索穩固飼草基地和增加飼草種植面積的新途徑，把飼草種植、加工、收貯、利用作為草牧業發展的基礎，延伸完善產業發展鏈條，以青貯飼草產品形式由草食家畜就地轉化，增加草食畜產品產出，降低生產成本，提升養殖效益，帶動農戶增收。同時，種草企業、種草專業合作社不斷創新飼草加工和配送模式，開展了草捆、草顆粒等草產品加工，草產品市場逐步建立。試點區草業開始步入種養加一體化、一二三產業整合的可持續發展道路，現代飼草料生產體系逐步形成，為草牧業轉型升級奠定了良好物質基礎。

4.種養結合，探索產業發展新模式。按照“以種帶養、以養促種”的種養結合循環發展理念，兼顧經濟、生態和社會效益，采取政策支持、企業運營、社會參與、整縣推進的運作方式，一批先進實用的飼草料生產加工、牲畜養殖等技術得到應用，草牧業物質裝備、規模經營、可持續發展水平顯著提升，生產、加工、物流、研發、示范、服務相互融合， 探索了“基地+配送中心+公司+農戶”的民和-互助模式、“產業園區+公司+合作社+基地+農戶”的湟源-門源模式和“公司+生態畜牧業合作社+基地+牧戶”的貴南-天峻模式，初步構建了縣鄉村企聯動、建管運行結合的長效機制，推動發展方式轉變，促進草牧業可持續發展。

5.協調發展，努力實現生態生產生活共贏。在天然草地保護、人工草地建植和養殖基地建設上，實行合理規劃天然草地載畜量、人工草地建設同步推進規模養殖基地建設，在保護草地生態效益同時也保障了牧業利益。在調整優化種植業結構上，堅持“同步推進、人民增收”原則，農民增收與耕地種草形成良性互動機制。2017年僅6個國家級試點縣產量帶來的直接經濟效益達3.5億元，投入產出比為1∶1.3，農牧民人均增收280元。在農牧循環發展上，實施糞肥還田工程。試點地區共建有5座有機肥加工廠，年生產有機肥10×104噸，近50多個牛羊養殖園區（場）實現了糞污治理，50萬畝土地得到改良。在扶貧脫貧上，把草牧業發展與精準扶貧、精準脫貧有機結合，推動產業扶貧。如在門源縣實施了貧困戶小型家庭生態牧場建設、貧困戶融入草業發展工程，通過草牧業帶動貧困戶脫貧致富。

6.提升能力，延伸飼草產業鏈條。草產品加工較快發展，成為試點區最具特色、最有帶動效應的產業化力量。目前，試點區有各類飼草加工企業（合作社）30多家，其中以飼用玉米青貯、燕麥等飼草裹包青貯形成規模，已建成年產2×104噸以上的裹包青貯生產企業8家，加工能力達到100×104噸。規模化養殖企業和飼草料配送中心制作干草和窖池青貯能力達到80×104噸以上。正是由于草產業的快速發展，促進草食畜為主的養殖業快速擴張，草畜產品加工業開始興起，初步形成了以家庭適度規模經營為基礎、規模化標準經營為重點，種養加一體化全產業鏈循環發展的格局，總體上保持了持續快速健康發展的態勢，這是兩年來草牧業發展試點的最顯著成就和最大亮點。

7.強化督導，確保試點取得實效。各級農牧部門切實加大督導工作，在各試點項目實施的關鍵時期和關鍵環節，嚴把項目設計、施工、材料質量關，對試點工作進展及項目實施情況進行全程追蹤督導，詳細了解掌握種植面積落實、種子質量及價格等有關情況，協調解決項目建設中出現的各種困難與問題，提出整改意見，確保試點工作政策扶持不走樣，農牧民實惠不減少。按照“權責統一、獎勵先進”的要求，對項目任務落實、資金管理、組織保障等情況逐級進行績效考評，實行嚴格的績效考評制度，確保試點工作取得實效。

三、試點成效分析

草牧業試點順應了農牧業發展的新形勢，有力拉動了種植業結構調整和畜牧業節本提質增效，實現了種養雙贏，產生了良好的經濟效益和生態效益。

1.經濟效益。通過試驗試點，6個國家級試點縣年產牧草良種0.55×104噸，年產飼草（鮮草）300×104噸以上，年加工利用作物秸稈42×104噸，青貯飼草（飼用玉米）160×104噸，改良天然草原后年產鮮草5.7×104噸以上。如不計貸款貼息產生的效益及畜產品附加值，僅上述飼草產量帶來的直接經濟效益達3.5億元，投入產出比為1∶1.3，試點縣農牧民人均增收280元，經濟效益十分顯著。

2.生態效益。青海省草牧業試驗試點項目的實施，有效改善了試點區草牧業基礎設施條件，飼草料及草種供應量明顯加大，舍飼半舍飼水平得以提高，有效減輕了天然草地的放牧壓力，促進了草原生態環境改善和恢復。同時，有效緩解了牧草良種短缺、品種單一等問題，為廣大農牧區建立優質、高產和不易退化的多年生人工草地提供物質保證，對增加水源涵養功能，減少水土流失，保護草地生態環境起到積極的促進作用。

3.社會效益。通過構建種養結合、糧草兼顧、循環發展的新型農牧業結構，有效推動種植業結構調整，提高了土地利用率，打破了以往草畜分離，以戶為單元分散的傳統經營方式，解決了規模養殖場和養殖合作社飼草料長期不足的問題。現代飼草料生產體系逐步完善，草地畜牧業發展方式快速轉變，形成了規模化生產、集約化經營的產業發展格局，實現了種養加一體化、產業融合及草牧業轉型升級的目的，為農牧業可持續發展和全面建成小康社會提供重要支撐。

四、存在問題

1.投資力度不足。長期以來青海省草牧業發展一直存在投入不足的問題，導致產業水平低，新型經營主體發展緩慢，基礎設施薄弱，生產、加工等機械設備缺乏，收獲季節飼草難以及時加工青貯。近幾年，國家雖然加大了有關基礎設施建設投入，但扶持內容有限、補助標準較低，短期內無法全面提升草牧業發展水平。

2.精準化管理工作有待加強。隨著草原補獎政策的全面落實及草牧業試點的推進，近年來青海省飼草產業得到快速發展，飼草種植規模逐年加大。但由于飼草種植相對分散，集中連片規模不大，定位上圖難，致使精細化管理難度大，存在統計數據、地塊上圖等情況與實際不符的問題，精細化管理工作有待加強。

3.草畜聯動機制有待完善。草畜聯動、種養結合型的新型種養業剛剛起步，種植業結構調整和土地流轉工作尚處在試點和探索階段，種養結合不緊密，約50%的規模養殖場沒有建立自己的飼草基地，大部分飼草料產業僅限于發展草產業，尚未全面形成“為養而種”的草畜聯動機制。

4.經營主體競爭力不強。新培育的企業、專業合作社等經營主體發展規模小，產業化程度低，一二三產業融合不緊密，普遍存在著產品類型單一、市場競爭力不強、科技和制度創新能力不足、利益聯結機制不健全等問題，示范帶動力不強，制約著草牧業的健康穩定發展。

5.牧區生產設施建設滯后。草牧業試驗試點工作開展以來，各地在政策引導和市場拉動下積極探索，草牧業發展呈現良好勢頭。但長期以來，牧區牲畜暖棚、青貯窖池、貯草棚庫等畜牧業生產設施建設投入嚴重不足，產業轉型緩慢，生產效率低下。目前，牧區牲畜養殖舍飼率不足50%，適度規模化率不足40%，均低于全國平均水平。一些牧區草牧業仍未完全走出“夏壯、秋肥、冬瘦、春死”的困境。

五、對策措施

草牧業是實現生態生產生活共贏的有效載體，是畜牧業轉型升級的有力抓手，要持續推進草牧業科學發展，積極發展人工種草，加快建設現代飼草料產業體系，著力轉變草食畜牧業發展方式，形成規模化生產、集約化經營的草牧業發展格局。

1.用好用實現有政策，夯實草牧業發展基礎。進一步完善信息溝通和工作協調機制，繼續扎實推進草原生態補獎政策和草牧業相關項目的實施，認真組織落實草牧業各類財政專項投資，探索創新資金使用方式，充分發揮現有政策資金的引導示范作用和資金放大效應，確保現有政策措施落實到草場地塊，打牢草牧業發展基礎。

2.加強引領力量培育，提升產業發展水平。從培育龍頭企業、帶頭能人和技術骨干等方面著手，全面加強草牧業發展力量培育。通過“引進來”“走出去”培育龍頭企業，加大招商引資力度，吸引知名企業入駐；積極推介地方知名企業，打好產地牌、綠色牌和品質牌，發揮試點地區草牧業發展的經營主體優勢，助力產業升級。

3.不斷完善支撐體系，推動產業健康快速發展。加強技術支撐，在牧草種植、收獲加工、草品種繁育和飼喂技術等方面，整合技術力量，加強技術攻關，做好示范引導，實現產學研有效對接。加強服務支撐，積極推進專業化分工的合作組織及行業協會建設，加強品種選擇、牧草種植、田間生產、收獲加工、轉化消納等產業鏈各個環節的合作水平，形成更加緊密的生產聯結機制，提升生產效率。加強資金支撐，積極建立以農民和業主投資為主體，社會融資為補充、政府適當扶持的多元化投資機制。

4.合理調整種養業結構，推進農業供給側結構性改革。按照糧油草菜兼顧、農牧結合、種養加聯動、資源循環利用的思路，重點培育好循環農牧業的節點產業。農區進一步優化“糧經飼草”四元種植結構，通過合理輪作倒茬和棄耕地，糧改飼挖掘飼草種植潛力，擴大飼草種植規模，不斷提高飼草產量和品質。在半農半牧區，進一步擴大舍飼半舍飼養殖規模，通過人工補飼、舍飼養殖等技術不斷提高規模化、標準化、集約化養殖水平。在草地生態畜牧業為主的牧區在保護草原生態、科學合理利用草地資源、進一步完善草畜平衡機制的基礎上，重點發展牦牛、藏羊產業集聚區，不斷提高能繁母畜核心群的規模和種畜繁育水平，為“牧繁農育”打下堅實的產業基礎。

5.加快農畜產品精深加工，促進產業融合發展。在試點過程中，著力改變“低、散、小”和以粗加工為主導的草畜產品加工格局，引導草畜產品加工企業通過資產重組等形式，提升規模和檔次，積極推進草畜產品加工技術改造，鼓勵企業、合作社發展草畜產品精深加工，利用已形成的草畜產品品牌和市場銷售網絡做大做強特色有機產品，提高草畜產品附加值，在滿足當地市場的同時積極疏通國內外市場，延長產業鏈，并吸納周邊農牧民參與農畜產品生產加工，增加農牧民收入，促進一二三產業的有機融合，實現農牧業可持續發展，農牧民持續增收。