易地搬遷：巨大的社會變遷和生產力的自我革命

陳文波

安康市位于陜西省最南端，屬秦巴生物多樣性生態功能區、南水北調中線工程重要水源涵養區、國家秦巴山集中連片特困地區和川陜革命老區，所轄九縣一區都是貧困縣，其中深度貧困縣4個。

作為陜西易地搬遷政策的發源地，自2011年實施易地搬遷工程以來，安康累計建設易地搬遷安置區1364個，搬遷群眾26.84萬戶、94.1萬人，占全市總人口（303萬）的31%，占全省搬遷總人數的35%，譜寫了陜西乃至全國易地搬遷史上濃墨重彩的一筆。

安康堅持把移民搬遷作為推動發展重要引擎和脫貧攻堅關鍵舉措，使易地扶貧搬遷成為貧困人口“挪窮窩、改窮業、拔窮根”的治本之策，受到社會各界廣泛關注和肯定。

萬里長征走完第一步

民生周刊：我注意到，您最近經常深入基層調研易地扶貧搬遷工作，多次提出，有計劃、按步驟地把農民轉化為產業工人，同步加強新民風建設，讓社區居民減少對傳統種養產業、傳統農村生活習俗的依賴，更好更快地融入社區生活。您為什么會產生這樣的思考？

郭青：感謝您對安康的關注。從2011年開始，我市三分之一人口通過避災、生態、扶貧3種搬遷類型住進集中安置社區，其中避災搬遷5.05萬戶18.75萬人，生態搬遷6.63萬戶24.46萬人，扶貧搬遷15.16萬戶50.9萬人。

2018年11月14日，郭青在漢濱區大河鎮調研新社區工廠。

這是一個龐大的群體，而搬遷群眾中的貧困戶更是弱勢群體和特殊群體，我們必須把做好易地搬遷后續扶持工作擺上重要位置，積極順應搬遷群眾對美好生活向往，確保“搬得出、穩得住、快融入、能致富”。

雖然農村人口流向城鎮是趨勢是規律，但我們建設了這么多的集中安置社區，一下子轉移這么多搬遷群眾，并不完全是自然演進的過程。

在尊重群眾意愿的前提下，搬遷政策的吸引力和黨委政府的推動力都起了很大作用。這些人搬遷安置后如何開啟新生活？如何盡快融入新環境？黨委、政府如何找準后續扶持切入點？這是安康進入“后搬遷時代”亟須解決的問題，也是我最近思考最多的問題。

這些搬遷群眾，有的祖輩靠務農為生，文化水平很低;有的世代居住在大山里，沒有出過遠門。

通過黨和政府的好政策，他們告別山高路遠、地質災害，搬進了安全、整潔的集中安置社區。但面對高樓大廈和水泥墻，他們中的很多人卻顯得無所適從。

比如，在生活方式上，搬遷群眾從過去的單家獨院到如今在安置社區聚集生活，衣食住行方面跟以前相比有諸多不適應：有些貧困搬遷戶家里沒有空調，夏天嫌熱光著膀子就出來了，或者躺在草坪上呼呼大睡。有些群眾不愿意在自家陽臺晾衣服，在社區廣場找兩棵樹拉個繩子晾。

有些群眾過去燒柴做飯，不會用新購置的電飯鍋、電磁爐、煤氣灶。有些群眾過去住自家院壩，習慣了將生活垃圾往門口一丟了之，現在還保留這一習慣，直接從陽臺或窗戶往外拋。

過去農閑時節，都是端一碗飯張家長李家短地找人說話聊天，進入集中安置社區住進樓房后，鄰里間都不熟悉，進屋鎖門，找不到聊天的人了。年紀大一點的老年人，到樓下超市買東西，回來就找不到自家門。

在生產方式上，搬遷群眾過去長期住在農村、務農為生，沒有形成時間概念和紀律觀念，如今在新社區工廠上班，想去就去、想走就走，有事不請假，給企業生產管理帶來麻煩。

還有些年齡大一點的貧困戶，有點小病就不想干活，不愿參加社區就業培訓去學一門新技術，“等著送小康”的惰性依賴思想，并沒有因為進城入鎮就徹底改觀。

由此可見，如此大規模的移民搬遷，不僅是一場巨大的社會變遷，而且農民變成社區居民、產業工人，生活方式和生產方式與過去完全不同，引發生產力的自我革命。

移民搬遷工作的宗旨是“搬得出、穩得住、能致富”，我們把“快融入”也加上了，就是在尊重意愿、尊重規律的前提下，催化搬遷群眾的生產生活方式轉變，使他們盡快融入新的社區生活。

安康易地扶貧搬遷是全國同類工作的縮影，事關上千萬群眾民生福祉，事關這些區域的穩定和諧，事關貫徹落實十九屆四中全會“構建基層社會治理新格局”，需要引起全社會的高度重視。

一場災難引發的大機遇

民生周刊：安康易地搬遷起始于2010年“7·18”特大洪澇泥石流災害，從最初的避災搬遷為主，到現在扶貧搬遷為主，搬遷人口占到三分之一，這對于山大溝深的安康來說，復雜性、艱巨性可想而知，能否介紹一下搬遷的演進過程與政策的演變過程？

郭青：2010年7月18日，是安康人民不愿想起卻又無法忘記的日子。在那場地質災害中，182名群眾遇難或失蹤，7名基層干部在救災中英勇犧牲，給安康人民帶來了巨大的傷痛。

國土資源部對安康受災地區國土進行首次航拍，發現我市約有60%～70%的老百姓居住在海拔800米以上、環境惡劣、易受地質災害影響的區域。

災害發生后，時任陜西省委書記趙樂際同志深入災區指導搶險救災，切身感受人民群眾家園被毀、失去親人的巨大悲痛，深入剖析原址重建、反復受災的根本原因，深刻認識到只有順應自然規律、遠離災害源頭，才是應對自然災害的治本之策，才能走出“受災—重建—再受災—再重建”的惡性循環，推動省委、省政府形成了實施陜南避災移民搬遷的共識，安康的易地搬遷自此拉開帷幕。

省委、省政府決定從2011年開始實施陜南避災移民搬遷安置工程后，相繼出臺《陜南地區移民搬遷安置工作實施辦法（暫行）》等一系列政策。

2015年脫貧攻堅戰打響后，易地扶貧搬遷成為避災移民搬遷的主要類型，安康積極對接國家易地扶貧搬遷政策，把符合條件的建檔立卡貧困戶納入搬遷范圍。

這其中還有一個集中安置率的政策演變過程，2014年要求堅持集中安置為主，設區市集中安置率應達到90%。

后來發現，這個比例陜南尤其是安康確實很難達到，2016年將集中安置率調整為原則上關中不得低于90%、陜北不得低于85%、陜南不得低于80%。

集中安置率偏高好還是偏低好？這要具體問題具體分析。過高，群眾離承包地太遠，不可能再去耕種，土地收益沒有了，而且搬遷后生活成本加大，群眾有抱怨，干部的說服工作難做，推動工作的積極性受到影響。

過低，安康素有“八山一水一分田”之稱，大塊平地只集中在月河川道一線，其他地方“巴掌大”的平地都很難找到，山區建房成本很高，加之路、水、電等配套，資金投入相比關中地區就非常大。

比如，白河、紫陽等山區大縣，農民要蓋一棟兩層小樓，僅地基就要打十幾米深，相當于三層樓的高度，而在“高樓平地起”的關中地區就不需要這么大的成本。

中央和省里下達的基礎建設項目資金畢竟有限，如何讓有限的資金惠及更多群眾？只有在提高資金利用效率上做文章。如何提高資金利用效率，就是盡量提高集中安置率。

集中安置率提高了，社區基礎設施、公共服務投資的利用效率大幅增加、綜合效益突顯，也促進新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化“四化”同步。

比如，東南沿海勞動密集型產業加快向安康轉移，平利等縣的新社區工廠星羅棋布，都是以人口聚集為前提的。集中安置還有利于解決搬遷群眾就醫養老和入托入學等問題，讓長期困擾我們的農村“三留守”問題、犯罪分子針對農村“空巢”老人的刑事案件頻發問題等，得到有效解決。

當然，還有一個易地搬遷以后鄉村治理成本問題。像紫陽縣仁和國際千戶安置社區，1360戶聚集于此，雖然管理人口多，但管理區域就那么幾十畝，如果這1000多戶分散在每個山頭、各個村落，那就需要更多干部每天跑更多的路，才能實施有效服務和管理。

總之，用一定數量的資金，在規定時間內完成規定任務，從這個維度講，對于“一方水土養不起一方人”的安康，集中安置率高一些，是符合實際的。

民生周刊：看來移民搬遷社區與傳統城鎮社區有很大不同，管理上的難度在什么地方？

郭青：現在我們的農村新型社區，幾棟、十幾棟，甚至幾十棟單元樓，從外表看像城鎮社區，但里面住的大都是農民，大多數是貧困戶。我最擔憂的是搬遷社區里的貧困戶后續發展問題。

縱觀世界上一些轉型國家，貧民窟問題是一個極為凸顯的社會問題，這包括拉美的貧民窟、印度的貧民窟等。由于公共服務短缺，尤其是無法提供更多的就業崗位，加劇了貧民窟的惡性循環，引發一系列社會問題。

我們必須加強后續扶持和管理，體現社會主義制度和“中國之治”優越性，要讓易地搬遷安置社區成為貧困群眾的幸福家園。

部分人認為搬遷群眾進入集中安置社區只是一個過渡階段，他們很快就會被城市同化變成市民。但從目前形勢判斷，這將是一個漫長的過程。

從更深層次來分析，搬遷群眾生活方式、生產方式的轉變，其實質就是農耕文明向工業文明的轉變。過去，農耕文明講究靠天吃飯、依賴土地、自給自足，而工業文明則表現出脫離土地、遵守規則、分工協作。

從農耕文明到工業文明，本身就是一個漫長的變遷過程。今年9月，我安排市委政研室、改革辦強化對這個過程進行記錄和研究，基層改革創新觀察點就選在紫陽縣仁和國際千戶移民安置社區，以期通過跟蹤觀察、記錄和研究搬遷群眾從農村到社區生產方式、生活習慣、心理狀況、收支結構、文娛活動、民風民俗等變化過程，分析其中問題和規律，探索建立加強服務管理新舉措、社會治理新機制和相關政策支持體系，讓政策更管用、更具治理效能。

寧陜縣四畝地安置社區內群眾慶祝搬遷新居。

再從一個歷史的角度看待這個問題，安康歷史上就是一個移民城市。清廷下令“湖廣填陜西”掀起新一輪移民浪潮。現在很多安康人都是湖廣移民的后裔，他們中不少人還保留著族譜、家訓等，甚至有的飲食、方言都還有湖廣一帶的元素。從清初到現在300多年了，但湖廣移民的故土元素依然存在。

由此可見，我們今天在做的移民搬遷，不是簡單地從一個地方搬到另一個地方，而是包含更豐富、更深層的內容，包括勞作的改良、語言的交融、飲食的傳承、風俗的沿襲、文化的賡續，等等。

我們不能期望農民在朝夕之間就完全丟掉之前的生活習慣來擁抱新生活，這將是一個漫長、艱難的過程，需要幾十年甚至更長的時間才能完成。

新社區工廠實現就地就近就業

民生周刊：新社區工廠是安康易地扶貧搬遷的亮點，最早也是您提出來的，聽說還源于您小時候的一段經歷，能不能和我們分享一下？

郭青：在整個移民搬遷過程中，“搬得出”不算一個難題，但如何實現“穩得住、能致富”卻是移民搬遷的難點和重點。道理很簡單，如果就業解決不好，群眾沒有穩定的收入來源，山下再漂亮的房子也待不久，最終還是會回到山上、跑到外地。

記得我小時候，改革開放不久，在河北老家農村，不少村民家里發展商品生產，做塑料包裝袋。一般是星期五或者星期一，村里搖鈴一響，送加工材料的來了。每家用一個電烙鐵加熱，給塑料袋封口，然后拿剪子一剪，或者刀子一裁，一個就兩三分錢。

領材料的同時，把上周做好的產品交上去，計件算工錢。還有的利用家里的縫紉機，領布料按要求加工簡單的衣服。

那是最早的家庭工廠、手工作坊，都是來料加工，不愁銷路，生產時間較靈活，對勞動力素質也沒有過高門檻，在掙錢的同時又照料了家庭。

我到安康工作后，發現移民搬遷社區有很多閑置場地，有大量閑置勞動力，但工業化理念卻很薄弱，就于2012年提出：抓住承接東部產業轉移騰籠換鳥的有利時機，在全市發展勞動密集型產業和就業主導型產業，有計劃、按步驟地把農民轉化為產業工人。

安康相繼出臺《關于扶持發展勞動密集型產業的意見》《關于大力培育和發展新社區工廠的實施意見》，明確將毛絨玩具、電子產品、紡織加工、農產品加工、特色手工藝品加工作為新社區工廠發展的五大重點。

2018年制定和頒布全國首個《新社區工廠地方標準》，我們還從資金扶持、融資服務、稅費減免等方面給予大力傾斜。

比如，市本級設立1億元毛絨玩具文創產業發展資金;與市建行合作創新推出“新社區工廠貸”，為新社區工廠提供純信用、免抵押、免擔保貸款，企業最高可獲得一年期200萬元的貸款額度。

如今的新社區工廠發展由點到面、全面開花，實現了從引企業到引產業的轉變，取得了農民就業、工廠發展、社區繁榮、社會穩定的多贏效果。

全市已建成各類新社區工廠499家，百戶以上安置社區都有一家以上新社區工廠，吸納就業20279人，其中貧困勞動力6726人。全市毛絨玩具文創企業已投產200家，吸納就業9212人，其中貧困勞動力2686人。

“安康新社區工廠”被評為2017年度中國改革十大案例、全國精準扶貧十佳典型經驗，先后榮獲首屆全國創業就業服務展示交流活動優秀項目獎、首屆全國創業就業服務展示交流活動最具人氣獎。

統籌推進后續扶持工作

民生周刊：后搬遷時代工作重心是什么？不僅僅是融入社區這么簡單吧？

郭青：客觀上講，由于前期大量精力放在搬遷安置區建設、提高搬遷群眾實際入住率上，有的社區由搬遷辦或當地鎮政府成立社區工作站代管，第一書記和駐村工作隊員更多的還是在村里開展工作。

因此，要把脫貧攻堅后續扶持的重心、鄉村振興戰略支持的重點，向易地搬遷安置區和搬遷群眾延伸，必須采取系統治理措施，做好五方面工作：

安康新社區工廠

一是突出黨建引領。黨的十九屆四中全會系統總結了我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢，把“堅持黨的集中統一領導”放在首位。構建基層社會治理新格局，就是把黨的全面領導貫徹到新社區各項工作中。

搬遷群眾進入新社區，黨的工作就開展到新社區，服務跟蹤到新社區。有的同志認為社區服務有物業就行了，這是不正確的認識，物業這個層面是一個市場化行為，不能替代社區黨組織對搬遷群眾的管理與服務。

要按照新設、融合、掛靠3種類型規范農村社區設置，迅速建立社區黨組織架構，組建以黨組織為核心、居委會為主體、群團自治組織為輔助、物業為保障的組織、管理、服務架構，真正讓每個新社區黨組織成為堅強戰斗堡壘，把黨的力量挺在新社區最前沿。

二是堅持就業優先。一方面，對于搬遷群眾居住在新社區，但距原來耕種地比較近，引導他們通過土地流轉，到農業園區務工增加收入。

另一方面，在現有新社區工廠發展基礎上，持續深化蘇陜扶貧協作，加快引進高收入型的企業，滿足青壯年勞力需求，全方位實現群眾就地就近就業增收。

三是做好公共服務。確保搬遷群眾原有土地權益和相關的惠農政策不變，原籍村委會要按照土地承包經營權證、林權證等權屬證件，依法保障好搬遷群眾的權益。

現居住的社區負責向搬遷群眾辦理合作醫療報銷、居民養老保險、最低生活保障、救濟救助和相關證件辦理等工作，尤其是解決好搬遷群眾最急需的就學、就醫等基本公共服務問題。

根據實際需要，建立便民服務中心、平價購物中心、兒童托管中心、老人日間照料中心等，最大限度地為搬遷群眾生產生活提供便利，增強歸屬感、滿意度。

四是開展新風塑造。深入開展新民風建設，及時制定社區民規民約，成立道德評議會、紅白理事會、村民議事會、禁毒禁賭會，做到“好人好事有人贊，歪風邪氣有人管”。尤其要突出“誠孝儉勤和”新民風建設中的“勤”字，引導群眾勤儉持家、勤勞富家，樹立一批創業先進、自強標兵，引導他們靠自己雙手創造幸福生活。

要不斷提升社區居民講文明、遵守社會公德的思想意識，舉行豐富多彩、喜聞樂見的文化活動，促進搬遷群眾轉變思想觀念、文明習慣、精神狀態，盡快融入新環境、新生活。

五是強化社會治理。充分發揮社區自治作用，暢通搬遷群眾社區建設管理的知情權、參與權、選擇權和監督權。加快完善社區基礎檔案，把大數據融入社區管理之中，實行網絡化管理。

要加強社區自我管理機制，推選出一批公道正派、樂于助人、有一定文化的老黨員或老干部擔任樓長或中心戶長，依靠他們實現社區自我管理，構建社會風險防范和矛盾糾紛排查化解的最小單元。

在這方面我們已經進行了很多積極探索，有的已經成為在全國推廣的經驗范式，做到有人管事、有錢辦事、有場所議事。比如，平利縣聚焦“五業”強保障，漢陰縣創新構建“138”易地搬遷后續發展服務管理體系等，對于整體移民搬遷工作具有借鑒意義。

總之，群眾搬遷后的問題并不比搬遷前的問題少，安康的創新探索剛剛起步，取得的成效也是初步的。

民生周刊：那么，后續扶持工作需要強有力的組織架構來實施，遷出地與遷入地的兩套班子如何銜接？很多人都很關注這一點。

郭青：我個人認為，易地搬遷組織架構能否有力有序運轉，衡量標準是“公共服務全覆蓋、管理成本不增加、社區治理更有效”。

我市選擇在白河縣開展試點，他們很早就提出“原籍（遷出地）管理地和林，社區（遷入地）服務房和人”的工作方法，近年來又在“村改社區、村管社區、集鎮社區、園區社區、聯建社區”，全面實施六大融入提升行動，形成較為完善的移民搬遷社區組織架構，有效提升了搬遷實際入住率、穩定脫貧率、舊宅騰退率和搬遷融入度。

目前，我市正在全面推行白河試點經驗，進一步完善移民搬遷社區組織架構，理順管理機制，提升治理效能。

當前，要注意防止新建社區組織架構規模偏大問題。我們正在根據遷出地搬遷人數和管理范圍，統籌考慮撤并遷出地行政村組織架構。道理很簡單，遷出地的人減少了，相應的工作負擔減輕了，更多擔子壓在遷入地，那就需要適時適當壓縮遷出地的村干部職數，來充實遷入地社區干部力量，實現動態平衡。

我們還探索了遷出地的村干部與遷入地的社區干部交叉任職的方式，以期進一步減少行政成本，拿出更符合實際、更具長遠性的社區管理服務辦法，切實做好我市移民搬遷“后半篇文章”。