戶籍制度改革與農業轉移人口落戶

田明　李辰　賴德勝

摘要：中國戶籍制度十分重要，但這個重要制度不斷降低的門檻卻沒有起到應有的效果。文章把改革開放40多年來戶籍性質的縱向變化與就業、社會福利、教育等相關領域的橫向變化結合起來，解釋了落戶規模小、落戶意愿低的原因，并提出如何正確評價戶籍制度改革。改革開放后，隨著社會經濟形勢的變化，與戶籍關聯的其他領域的市場化改革，使附著在戶籍上的社會福利逐漸被剝離，整體上戶籍的作用被削弱;與此同時，隨著城鄉社會保障體系的完善和農業轉移人口在城市權利保障的落實，戶籍差異縮小，部分邊界消失，戶口的意義和作用發生了根本的變化。因而，推進農業轉移人口市民化不能光糾結于落戶，也不能就戶籍制度改革來評價戶籍制度改革。

關鍵詞：戶籍制度改革;戶口價值;農業轉移人口;落戶意愿

中圖分類號：F124.2;C922文獻標識碼：A文章編號：1000-4149（2019）06-0001-13

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2019.00.014

Household Registration Reform and “Luohu” of Rural Migrants： A Paradox and Explanation

TIAN Ming1，LI Chen1，LAI Desheng2

（1.School of Social Development and Public Policy， Beijing Normal University， Beijing 100875， China; 2.Department of Social Governance and Ecological Advancement， CCPS（CNAG）， Beijing 100089， China）

Abstract：The household registration （can be known as “Hukou”） system in China is very important， in which the continuous declining access mechanisms of this system has not played its own role. This paper combines the vertical change of household-registration reformation in the past 40 years with the horizontal change of employment， social welfare， education and other related fields， to explain the reasons for the small scale and the weak intention of settlement （denoted as “Luohu”）， and proposes how to correctly evaluate the reform of Hukou system.? With the change of social and economic situation after Chinas economic reform， the market-oriented reform in other fields related to Hukou gradually detached the social welfare attached to Hukou， so that the overall impacts of Hukou is decreasing. On the other hand， with the improvement of Chinas social security system in both urban and rural areas， as well as the implementation of the protection of urban rights of the migrant agricultural population，the gap between the “value” of urban and rural Hukou is decreasing， the boundary between urban and rural areas is disappearing， and the significance and role of Hukou have fundamentally changed. Therefore， the promotion of the rural-urban migrants citizenization should not only be entangled in “Luohu”nor Hukou system reformation.

Keywords：household registration reform; value of Hukou; rural migrants; Luohu intention

一、問題的提出

戶籍制度是影響中國人口流動最重要的制度[1]。改革開放以來，戶籍制度改革的呼聲一直沒有停息過，改革進程也在不斷深化，至今已經40余年。自2014年國家新型城鎮化戰略出臺以來，推動農業轉移人口在城鎮落戶被作為落實新型城鎮化戰略、推進市民化的重要手段。然而，農業轉移人口在城鎮落戶的總體意愿較低[2-3]，甚至處于下降的趨勢[4]，落戶數量有限。在戶籍改革和實際落戶之間似乎出現這樣一種奇怪的現象：一方面，歷次的戶籍改革都十分小心，從影響面最小的地方，比如小城鎮打開一個小口，然后緩慢放開，擔心會帶來大規模的落戶沖擊;另一方面，實際申請落戶人數少，不僅擔心的場面沒有出現，且遠遠達不到改革當初的預期。戶籍城鎮化率一直遠遠低于常住人口城鎮化率。

由于實際落戶規模不大，戶籍城鎮化率低，戶籍制度改革滯后廣受批評[5-6]。這樣在認識上就存在一個悖論：中國戶籍制度十分重要，但是這個“重要”制度不斷降低的門檻并沒有起到應有的效果。因此，已有對于中國戶籍制度改革的評價并不充分[7]，且有學者建議在研究流動人口的過程中應該超越戶籍制度的討論[8]。那么，如何更充分地評價中國戶籍制度的變化？對流動人口而言戶籍制度發生了怎樣的變化？為什么？作者認為，要認識這一問題，首先，不能用改革開放前嚴格的城鄉二元戶籍制度來看待今天的戶籍制度，要仔細分辨改革開放以來不同發展階段城鄉戶籍實際附著和捆綁的社會福利及其變化，要看到諸多領域城鄉戶籍邊界的消失。其次，要認識到戶籍制度發揮作用的局限。城鄉戶籍邊界消失主要不是通過戶籍本身的改革來實現的，而是其他方面的改革和發展促成的。不能就戶籍制度改革本身來評論戶籍制度改革，需要結合其他方面的變化進行評價。第三，需要充分認識到在就業制度變化的帶動下，戶籍制度本身，包括城市戶籍內部和鄉村戶籍內部的多元分化特征。

因此，本研究把農業轉移人口在流入城市的落戶問題結合歷史發展的不同階段，并把各時期戶籍改革的具體措施、各時期城鄉社會福利體系的演變與農業轉移人口在流入城市的權益保障情況結合起來進行綜合分析，以期對戶籍制度的作用、戶籍改革的效果及其背后的邏輯作出解釋。

二、戶籍改革過程及效果

目前的戶籍制度源于1958年1月9日全國人民代表大會常務委員會通過并頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》（以下簡稱《戶口登記條例》），它是計劃經濟的產物，并由強有力的政府制定的政策加以執行[9]。

《戶口登記條例》規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”《戶口登記條例》出臺8個月之后，即1958年9月，中央發出《關于精簡職工和城鎮人口工作中幾個問題的通知》，第一次明確提出為減少城鎮職工而防止人口流動，要求“對農村、縣城遷往大城市的要嚴加控制”。三年之后的1961年中央又一次直接提出《關于減少城鎮人口和壓縮城鎮糧食銷量的九條措施》，在九條措施里，控制城市人口增加的主要方法是壓縮糧食銷量和減少從農村的雇員。遵循中央精神，公安部于1962年12月出臺了《關于加強戶口管理工作的意見》，強調“處理戶口遷移問題時，對農村遷往城市的，必須嚴加控制”。此后，1964年和1977年，公安部又發出通知，嚴禁農村遷往城鎮、小城鎮遷往大城市的人口流動，對“農業戶口”轉化為“非農戶口”規定了非常苛刻的條件[10]。

改革開放以來，中央政府先后出臺了9個文件，進行漸進性的戶籍制度改革。該改革可以分為三個階段：1997年之前是計劃控制型戶籍改革;1998年到2011年是小城市全面放開，大中城市有條件落戶;2011年以來是基本全面放開，特大城市有條件落戶。

1984年《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》首次開啟了除參軍轉員、國家正式招工和大中專招生等規模較小的幾個傳統渠道之外農業戶籍人口轉變為城鎮非農戶籍的通道。該通知要求“凡申請到集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工的，公安部門應準予落常住戶口，及時辦理入戶手續，發給《自理口糧戶口簿》，統計為非農業人口。糧食部門要做好加價糧油的供應工作，可發給《加價糧油供應證》”。此后，直到1997年，戶籍制度的改革才進一步開啟，中間長達13年的時間。

小城鎮戶籍改革后的十幾年間，實際落戶規模并沒有當初設想得那么大[11-12]，諸多研究和判斷認為這次改革效果不顯著的主要原因在于：一是在集鎮落戶人口無法享受到與城鎮居民相同的社會福利和社會保障，比如無法享受計劃內的糧油供應，待遇不公平;二是戶籍改革局限于小城鎮，小城鎮對農業轉移人口吸引力太小;三是落戶需要放棄耕地承包權和宅基地使用權，這增加了落戶成本[11]。

1997年出臺的小城鎮和縣級市戶籍改革試點，以及2001年小城鎮和縣級市落戶全面放開（不再實行計劃管理），標志著國家戶籍管理由謹慎控制走向了謹慎開放。這期間，國務院批轉公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題意見的通知》（1998年），規定“在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬”…… “可準予在該城市落戶”，開啟了大中城市落戶改革的嘗試。中央政府把戶籍改革權力下放到地方，賦予地方更大的自主權。多個大城市進行了探索，出現了多種大城市戶籍改革模式[13]。2001年的戶籍改革還強調“可保留承包地的經營權，允許依法有償轉讓”。但從2001年到2011年長達10年的時間里，落戶規模和戶籍改革的效果并不理想[7-8，14-15]。2012年全國城鎮化率為52.6%，但擁有城鎮非農戶籍的人口僅為35.3%，兩者相差17.3個百分點，有2.35億農業戶籍人口居住在城鎮。

一般認為第二階段戶籍制度改革效果不佳的原因有：第一，雖然放寬了落戶標準，但對“合法穩定住所”界定不明確，合法穩定住所的“合法”在執行中被理解為產權房，大多數農業轉移人口在流入地租賃居住，很難擁有產權住房。第二，戶口放寬的程度不夠，在大中城市進行投資、興辦實業、購買商品房的公民才能落戶，實際上排除了農業轉移人口在大城市落戶的可能性。第三，雖然強調了“可保留承包地的經營權，允許依法有償轉讓”，但部分流出地仍然要求放棄土地承包權和集體經濟利益。

2011年《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》出臺，戶籍制度改革進入了第三個階段。此次戶籍制度改革的特點是：第一，小城鎮和中小城市徹底放開。第二，改變了在大中城市只能“投資落戶”和“購房落戶”的做法，規定“在設區的市（不含直轄市、副省級市和其他大城市）有合法穩定職業滿三年并有合法穩定住所（含租賃），同時按照國家規定參加社會保險達到一定年限的人員”…… “可以在當地申請登記常住戶口”。第三，明確說明合法穩定住所包括租賃住房。

2011年的改革也并沒有預料的那樣帶來落戶高潮，戶籍城鎮化率2014年僅比2012年提高了0.6個百分點，相反常住人口城鎮化率卻提高了2.2個百分點，兩者的差距不但沒有縮小，還擴大了1.6個百分點 2014年底中國常住人口城鎮化率為54.8%，戶籍城鎮化率為35.9%。資料來源：努力提高我國真實城鎮化率[N].經濟參考報，2015-03-09。。這期間，年均落戶人數為835萬人[16]，剔除大中專升學的戶口轉移，農業轉移人口落戶微不足道。2014年，國家新型城鎮化戰略出臺之后，國務院又發布了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，意見比2011年的規定更開放、更徹底，特別強調“不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件” 2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》中又重申了這一原則。，提出要統一城鄉戶籍制度，消除農業戶籍和非農業戶籍的區別 截止到2016年的9月，全國31個省（區、市）已經全部實現了戶口類別的城鄉統一。參見：新華網.聚焦全國31省份全面取消農業戶口四大焦點[N/OL]. http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-09/21/c_1119601737.htm，2016-09-21。。由于城鄉戶籍的統一，在城鎮范圍內的大量的本地農業戶籍人口與本地非農業戶籍人口統一登記為城鎮戶籍人口，從而有效提高了戶籍城鎮化率 2015年戶籍城鎮化率為39.9%，比2014年提高了4個百分點，到2016年戶籍城鎮化率為41.2%，比2015年提高了1.3個百分點。。但農業轉移人口在流入城市落戶的數量仍然十分有限。這里的根本原因是農業轉移人口落戶意愿不高。根據本課題組2016年和2017年對全國25個大、中、小城市流動人口所做的調研，5298份樣本中，愿意遷移戶口的比例僅為24.95%（見表1）。不想遷移戶口的原因中，認為遷移戶口沒有什么好處占比最高，為33.98%，只有12.20%的是因為想落而落不下（見表2）。

三、城鎮戶籍社會福利的剝離及其機制的分化下降

從改革開放初到20世紀90年代末是戶籍制度改革的第一階段，該階段戶籍改革的對象限于小城鎮，并仍然采用計劃指標進行控制，但是戶口的意義和價值發生了根本變化。這種變化是通過其他方面的改革來實現的，一方面體現為傳統社會福利與戶口的剝離，另一方面體現為新社會保障體系脫離戶口以就業為基礎，非農戶籍價值發生了分化。

1.社會福利與戶口的剝離

在計劃體制下，城鎮非農戶籍居民在教育、住房、醫療、養老、殯葬等方面的服務由所在的就業單位統一提供。農民則需要依靠自身及所在的農村集體組織來解決幾乎所有的社會保障問題。在嚴格的城鄉二元體制下，城市是農民遙不可及的地方，城鎮非農戶籍對農民具有極大的吸引力。

1980年8月中央提出的“三結合”就業思路，打破了城鎮非農戶籍居民統包統配的就業政策，實行“老人老辦法、新人新辦法”的雙軌制就業過渡政策。1992年，除大中專畢業生之外的全部城鎮就業人員的就業“雙軌制”被取消。1994年開始招收的高等學校學生不再包分配，傳統就業制度被徹底廢止，就業市場化完成 國家教育委員會：《關于進一步改革普通高等學校招生和畢業生就業制度的試點意見》。。至此就業與城市戶籍徹底脫離，擁有城市戶口不再是獲得就業機會的保證，每個勞動力，無論是城市戶籍，還是農村戶籍都必須到市場上進行雙向選擇。

就業機制的改變帶來的是一系列社會福利制度的變化及其與戶口的脫鉤。從養老和醫療保障來看，改革開放初期，延續過去的方式，企業自行籌措負擔退休職工養老 詳見：財政部關于國營企業財務工作中幾項制度的改革意見（草案），1969年2月。。隨著時間的推移，這種養老方式的弊端逐步暴露出來。1983年10月原勞動人事部召開全國保險福利工作會議，提出國有企業（全民所有制企業）退休費用要實行社會統籌，以減輕企業和政府財政負擔。1986年7月國務院發布了《國營企業實行勞動合同制暫行規定》，規定國家對勞動合同制工人退休養老實行社會保險制度。退休養老基金由企業和勞動合同制工人共同繳納，退休養老金不敷使用時，國家給予適當補助。這樣首先國有企業內部的合同工就從傳統的養老體系中排除出來。1991年和1997年國務院兩次發文要求建立國有企業社會化養老保險制度 1991年，《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發〔1991〕 33號）規定：隨著經濟的發展，逐步建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度，建立起了社會統籌的養老保險制度。即城鎮職工養老保險金由單位和個人共同負擔，實行社會統籌與個人賬戶相結合。1997年，《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔1997〕26號）發布。，并采用“新人新制度，老人老辦法，中人過渡辦法”逐步把企業職工全部納入新建立的職工養老保險體系之中。至此，國有企業全部職工養老保障都從傳統養老體系中剝離出來，享受傳統財政養老福利的人群只剩機關公務員和事業單位正式員工 2015年國務院發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，正式啟動了雙軌合并的道路。。

其次是醫療的剝離。改革開放后，“勞保醫療”和“公費醫療”兩種制度下醫療費用不斷上漲，醫療資源浪費嚴重，無論是企業還是機關事業單位都難以負擔。1978—1984年，很多地方進行了以控制醫療費為主要目的的改革探索。1993年，中央決定建立由單位和個人共同負擔的城鎮職工醫療保險金，實行社會統籌和個人帳戶相結合的醫療保障機制 中共十四屆三中全會：《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，1993年。。1998年，國務院發文要求城鎮所有用人單位都必須參加基本醫療保險，原享受公費醫療的機關、事業單位、企業（主要是國有企業、集體企業）也都要參加基本醫療保險 國務院：《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》（國發〔1998〕44號），1998年。。此文件公布之后，除中央直屬機構、廣東省直機關單位及極少數省級機關外，其他全部單位都從公費醫療中剝離出來。

1.農村社會福利的建立和完善與農業戶口價值的提升

中央政府分別于2002年和2009年出臺政策 2002年10月，《中共中央國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》;2009年《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2009〕32號）。，在農村建立新型農村合作醫療制度和新型農村社會養老保險制度。到2013年農村新型醫療合作參保人數近9億人，參保率達到了99%，養老參保人數為4.74億人。此外，農村低保制度1995年開始試點，到2007年實現了全國建制 國務院：《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》（國發〔2007〕19號），2007年8月14日。。2015年享受農村低保人數高達4903萬人。通過以上三項制度的建立，農村社會保障基本完善起來，并形成了全國全覆蓋。與農村相比，除了低保制度 國務院：《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》（國發〔1997〕29號），1997年9月2日;國務院：《城市居民最低生活保障條例》，1999年9月28日。，對于無從業單位、個體工商戶、自營勞動者及無法參加職工社會保險的城鎮居民，醫療和養老保險制度的建立分別比農村居民晚了5年 國務院：《關于開展城鎮居民基本醫療保險試點的指導意見》（國發〔2007〕20號），2007年7月10日。 和2年 國務院：《關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2011〕18號），2011年6月7日。。自此，中國城鎮戶籍的所有人口都被納入社會保障體系之中，有雇傭單位的納入職工社會保險體系，沒有雇傭單位的納入城鎮居民社會保險體系。

雖然農村居民社會保險的待遇與城鎮居民相比有很大的差距，但從歷史的角度來看，居民社會保險的建立，使農業戶籍的價值相對上升，并且在醫療和養老等重點項目上比城鎮居民的社會保險制度建立的時間更早，城鄉居民社會保障的差距在不斷縮小。21世紀初以來國家對“三農”的重視和投入前所未有、“農業三補”從2001年試點到2004年全國鋪開、2005年農業稅的取消，這些都有效提升了農村戶籍的價值。

2.農業轉移人口在城鎮權利的推進

21世紀以來，隨著農業戶籍價值的提升，農業轉移人口在流入地也逐步獲得了部分權益，這使他們加入當地戶籍的急迫性下降。農業轉移人口子女教育權益在諸多權益中是最受關注的。改革開放以來，雖然主要的社會福利項目已經與戶口剝離或者取消，但教育資源的分配仍然與戶口掛鉤。2001年國務院出臺《關于基礎教育改革與發展的決定》，明確提出“以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學為主”的“雙為主”政策以保障農業轉移人口子女接受義務教育的權利。2003年9月國務院轉教育部文件國務院辦公廳：《國務院辦公廳轉發教育部等部門關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作意見的通知》（國辦發〔2003〕78號），2003年9月。進一步責成流入地政府負責進城務工就業農民子女接受義務教育工作，并以全日制公辦中小學為主。2014年國務院發文強調 國務院：《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》（國發〔2014〕40號），2014年9月12日。：公辦義務教育學校要普遍對農民工隨遷子女開放，與城鎮戶籍學生混合編班，統一管理。農業轉移人口子女在流入地的義務教育問題獲得基本解決。

2006年《國務院關于解決農民工問題的若干意見》（國發〔2006〕5號）對農民工在流入地的權益保障提出了較為全面的促進意見，并正式提出：“有條件的地方，可直接將穩定就業的農民工納入城鎮職工基本養老保險。已經參加城鎮職工基本養老保險的農民工，用人單位要繼續為其繳費。”正規單位農業轉移人口參加職工社會保險的缺口打開。2014年進一步要求“將與用人單位建立穩定勞動關系的農民工納入城鎮職工基本養老保險和基本醫療保險”，并提出“靈活就業農民工可以參加當地城鎮居民基本醫療保險”。根據國家統計局的調查，2009年參加職工養老保險和醫療保險的比例分別是7.6%和12.2% 國家統計局：《2009年農民工調查監測報告》，2010年3月19日。，到2016年分別上升到16.7%和17.6% 國家統計局：《2016年農民工調查監測報告》，2017年4月28日。。

也就是說，在新的城鎮社會福利體系內，職工社會保險并沒有設置戶籍的界限，只要有雇傭單位，在法律上都要求雇傭單位為其所雇傭的員工繳納五項社會保險。在城鎮有正規就業單位的農業轉移人口并不會因為非本地戶口而不能加入職工社會保險體系。即使擁有城鎮戶籍，如果沒有單位為其繳納，同樣無法加入。從這個角度來看，農業轉移人口與城鎮戶籍居民在職工社會保險準入上沒有根本的差別。

自從2014年國家提出新型城鎮化戰略以來，城鄉社會福利一體化步伐加快。在城市居民社會保險和農村居民社會保險基本達到全覆蓋的基礎上，2014年戶籍改革提出了取消農業戶籍和非農業戶籍 2014年《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出要統一城鄉戶籍制度，取消農業戶籍和非農業戶籍的區別，2016年9月全國所有省份全部完成。，并接連發出關于整合城鎮居民和農村居民養老保險 國務院：《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，2014年。、城鎮居民和農村居民醫療保險 國務院：《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》（國發〔2016〕3號），2016年。和城鄉教育補助標準 國務院：《關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》，2015年。的文件。此外，各地積極整合城鎮居民與農村居民最低生活保障制度，上海、北京、廣州和天津等經濟較為發達的城市以及長沙和成都等一些中西部的大城市已經統一了城鄉低保及其標準。在農業轉移人口中，轄區內就近轉移人口落戶意愿較強[3，19]。這樣，通過行政轄區內城鄉社會保障制度的整合，社會保障領域城鄉的差別將消失，從根本上解決了就近轉移人口的市民化問題。

流出地農村和流入地城鎮之間戶籍價值的“一升一降”，以及在城鎮的權益保護的推進、行政轄區內城鄉戶籍的統一，大幅降低了農業轉移人口的落戶意愿。根據2014年湖南資興市城鄉戶籍居民在各項權益和福利方面的比較（見表3），城鎮戶口優于農村戶口的有13項，農村優于城鎮的有7項。更重要的是，農村的補貼等都是普惠型的，而城鎮是針對特殊群體的特惠型的。

五、結論與討論

通過以上分析，本文關于農業轉移人口落戶及戶籍制度改革的認識主要包括以下幾個方面的內容。

1.為什么農業轉移人口落戶意愿不高？

因為戶籍制度已經發生了重要的變化，對大多數農業轉移人口而言落戶不再重要。認識這一過程是怎么發生的，要“縱”“橫”結合：一方面要結合不同階段戶口價值的實際變化來判斷;另一方面要聯系與戶口密切相關的社會福利改革來判斷，不能就戶籍制度論戶籍制度。

我國戶籍制度改革經歷了三個階段：第一階段改革的主要方向是市場化，隨著市場化改革的推進，以戶籍為基礎的社會福利提供模式轉變為以就業為基礎的社會福利提供模式，就業的市場化使傳統的社會福利從戶籍體系上剝離出去。傳統社會福利體系的不斷壓縮，使城鎮落戶并不能帶來更多的實際利益，落戶意愿不高，實際落戶有限。第二階段國家大幅減輕農民負擔，農村社會福利從零開始不斷完善，農業轉移人口在城鎮部分權益的獲得，致使城鄉戶籍價值的差距縮小。因此，雖然21世紀初戶籍改革的步伐明顯加大，各地戶籍改革不斷取得新的突破，但農業轉移人口落戶意愿仍然不高。第三個階段城鄉社會福利的均等化為城鄉一體化的推進奠定了堅實的基礎，并為最終統一城鄉戶籍提供了可能，轄區內戶籍的統一提高了戶籍城鎮化水平，在一定程度上解決了就近就地農業轉移人口的市民化問題。這里可以看到，戶籍制度的演變并不是通過戶籍制度本身的改革來實現的，沒有其他領域的改革，戶籍制度本身的改革無法單獨發揮作用。社會保障和社會福利的城鄉一體化是取消城鄉戶口差別的前提，遠距離跨區域農業轉移人口市民化的推進同樣有賴于其他領域改革的推進和落實。

2.戶籍制度還需要不需要改革，怎樣推進改革？

答案是肯定的。不能因為農業轉移人口的落戶積極性不高，就否認戶籍制度改革的必要性。一是，雖然整體落戶意愿不高，但仍然有一定比例在流入地居留時間較長、工作穩定的舉家遷移者，希望在流入地落戶。二是，雖然戶籍制度的演變降低了農業轉移人口落戶的預期，但是戶籍改革不徹底，落戶滿足不了期待，也是導致農業轉移人口落戶意愿較低的原因之一。自由遷徙和自由落戶仍然是戶籍改革的最終目標，以人為本，推進戶籍制度改革是滿足“人民日益增長的美好生活需要”的必然要求。

但是，必須看到戶籍制度改革作用的局限性，解決農業轉移人口問題必須聯系其他方面的改革，協同推進。落戶意愿在不同人群和不同城市之間存在差異[2-3]，城城之間的流動人口落戶意愿更強[20]，而且主要集中在北京和上海等戶口管制最嚴格的一線大城市。一線大城市戶籍吸引力大的主要原因是教育[21]，在這些城市教育條件更好，高考升學更容易。首先，通過戶口來疏解大城市的壓力，不如推進教育體制的改革，促進教育公平，尤其是在高考升學領域做到區域公平，可以有效緩解大城市的落戶壓力。其次，社會保障領域的改革，要降低職工社會保險繳費標準，推動社保地區間可轉移接續，提高正規就業單位農業轉移人口加入職工社會保障體系的比例，做到同工同保。第三，全面推動行政轄區內城鄉一體化的同時，著力推進遠距離跨區域農業轉移人口市民化。遠距離跨區域農業轉移人口市民化不僅需要形成穩定的就業關系，而且要比近距離農業轉移人口面臨更多的社會融入障礙[19]，其重點不是糾結于戶籍制度，而是使城市社會政策更具包容性，在社會福利提供、公共服務窗口服務標準、日常城市管理、社會糾紛的處理等方面一視同仁，乃至給予必要的幫助。

3.為什么戶籍制度改革推進的步伐如此謹慎？

認識和評價中國的戶籍制度改革，必須聯系中國社會經濟發展過程中的不同形勢及其變化。“平等和效率（的沖突）是最需要加以慎重權衡的社會經濟問題”[22]。從中國戶籍制度的演變和社會福利的變化中可以清晰地看到效率與公平的沖突與矛盾。計劃經濟時期嚴格的戶籍制度是重工業優先發展的趕超戰略決定的。在新中國成立之前，國家領導人并沒有限制人口流動的想法。比如毛澤東在《論聯合政府》一文中就認為“農民——這是中國工人的前身，將來還要有幾千萬農民進入城市、進入工廠，如果中國需要建設強大的民族工業，建設很多的近代的大城市，就要有一個變農村人口為城市人口的過程”。新中國成立后，無論是國內還是國際上的共識都是只有優先發展重工業才能整體提升國家的工業實力。重工業的特點以及中國工業經濟基礎極其薄弱的現實決定了需要一套這樣的制度，即一方面降低工業化的成本，降低城市工人的工資和城市供養人口;另一方面提取農業等其他領域的剩余支持并優先投入到重工業領域。與戶籍掛鉤的一系列社會福利制度和必需品供應制度就這樣建立起來，城鄉隔絕由此形成。

改革開放之初，1978—1998年是中國逐步放棄計劃經濟體制，建立和完善市場經濟體制的過程，改革的總體思路是“甩包袱”，剝離國家對企業職工的社會福利責任，降低財政壓力。由于經濟發展水平低，財政薄弱，企業經營困難，按照計劃經濟時期對非農戶籍人口的就業安置和福利保障辦法，是無法給所有城市勞動者提供足夠的保障的。因此，不得不剝離企業的社會責任，縮小傳統社會福利的供給范圍。這一階段的戶籍制度改革是審慎的計劃控制，防止戶口開放過快，對財政造成更大的壓力。到21世紀初，經過20多年經濟的快速發展，我國具備了工業反哺農業的條件，在保持效率的同時可以更多地兼顧公平，推進城鄉統籌。農村社會保障不斷完善，城鄉發展差距拉大的趨勢在一定程度上得到扭轉。戶籍制度改革才從謹慎控制走向了謹慎開放，小城市被列入了允許農業轉移人口落戶的名單中。

到21世紀第二個10年，我國經濟實力又有了迅速的增長，城鄉關系也得到了很大程度的改善，更關鍵的是長期以來龐大的農業轉移人口所帶來的問題，迫切需要在戶籍制度改革方面進行全面徹底的調整。這樣就有了2011年和2014年兩次戶籍制度改革文件的出臺。最初只有300萬及其以下人口規模的城市全面放開，隨著政策的推進，300萬—500萬人口規模的城市也列入開放之列。從整個發展過程的脈絡出發才能認識戶籍改革的內在邏輯。