統一戰線推進基層協商民主建設研究
——以臺州市路橋區L街道為例

劉美華

（中共臺州市路橋區委黨校 浙江臺州 318050）

黨的十八大報告首次提出：“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。”黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步提出：“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。”接著，中央又發布《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，作出具體部署，從而把統一戰線納入民主政治建設的范疇之中，要求“發揮統一戰線在協商民主中的重要作用”，是對社會主義民主政治建設的理論創新，這表明黨對發揮統一戰線在協商民主中的重要作用的認識達到了一個新髙度，也為統一戰線成員在協商民主中發揮作用提供了更加廣闊的平臺。

臺州市委統戰部注重發揮統一戰線的政治優勢、制度優勢、資源優勢、平臺優勢，運用統戰理論和統戰方式，在全市開展統一戰線推進基層協商民主專項行動（臺統〔2014〕15號），推動統戰成員參與基層協商民主，在形成共識的同時達成統戰目標，實現統戰與協商相互促進、共同提高。由于鄉鎮、街道和行政村、社區的事務更具有公共性的特征，臺州市委統戰部開展統一戰線推進基層協商民主側重于這兩個層級的協商，又由于鄉鎮、街道居于承上啟下的位置，突出抓了鄉鎮、街道的協商這一關鍵。

L街道地處路橋主城區，是路橋區政治、商貿、文化中心，具備了統一戰線推進基層協商民主建設的良好基礎。一是經濟基礎。該街道市場林立，商貿繁榮，民營經濟發達，“以市場為基礎的社會活動，促進了以平等、協商為主要特征的契約社會的形成，而經濟上契約行為的認同和契約觀念的培養勢必會影響到政治社會領域，從社會層面推動以平等自治為理念的契約關系的建構，培育了民眾的民主意識。”。二是文化基礎。臺州是我國“和合文化”主要發祥地之一，而“和合文化”養成了L街道市民和而不同的包容、和衷共濟的合作等品格，使人“更傾心于強化對社區共同體的認同和歸屬感，青睞協商民主”。三是組織基礎。L街道統戰資源豐富，現有街道和社區兩級各類統戰社團16個，基本上囊括了各界代表性人士。L街道應勢而謀、順勢而為，積極開展統一戰線推進基層協商民主專項行動，取得了明顯成效，為基層民主建設提供了樣本。

一、探索：統一戰線推進基層協商民主建設的運行框架

（一）組織形態

L街道建立統一戰線人士民主協商議事會，作為開展民主協商活動的主要平臺。議事會由街道有關領導、街道各統戰社團班子成員、政協委員和人大代表等組成，吸收部分民主黨派、無黨派、民族宗教界等代表人士參加，下設經濟發展組、專家咨詢組、民族宗教組、臺僑工作組、建設規劃組、公共事務組和跟蹤監督組，實行集中協商和分組議事相結合。根據議題和協商事項，臨時吸納相關社會人士參與。議事會由街道黨工委書記任總召集人，分管領導和統戰代表人士任召集人，街道黨工委統戰委員任秘書長，統籌安排協商事宜。這一制度安排體現了黨對協商民主建設的領導，L街道黨工委領導同志成為了加強協商民主建設的積極組織者、有力促進者、自覺實踐者；發揮了統一戰線獨特優勢和作用，形成了L街道推進基層協商民主建設的鮮明特征；彰顯了通過推進協商民主改善黨的領導、加強黨的領導、鞏固黨的執政地位的新思路，提高了基層治理能力和水平。

（二）內容清單

L街道統戰人士主要圍繞八方面內容開展民主協商：街道經濟社會發展規劃的編制和修訂；街道總體（專項）規劃的編制和調整；涉及人民群眾、企業法人切身利益的征地拆遷、舊村舊城舊市場改造、社會保障、文化教育、醫療衛生、公共交通和社會管理等方面大政策措施的制定和調整；重點工程建設的規劃和實施；街道年度重要工作的計劃和實施；涉及重大民生事項的資金安排；人民群眾普遍關心的社會公共事務、公益事業和熱點難點問題；其他事項。這份內容清單緊扣中心，有利于促進經濟持續健康發展；關切民生，有利于改善人民群眾的生活品質；整合民意，有利于化解矛盾沖突、維護社會和諧穩定。

（三）協商形式

L街道統戰人士開展民主協商主要有七種形式：專題協商會，就某一專題召開民主協商議事會全體會議進行協商；民主懇談會，就關系民生的公共事務，社會熱點、難點問題進行座談討論，征求意見；決策聽證會，就重點工程建設、重要公共事務、重大政策措施等，征求意見；專家咨詢會，對專業性、技術性較強的決策事項，邀請或委托專業人士進行咨詢論證，評估分析；走訪約談會，以走訪、約談的方式，就某一特定事項或個別問題同各界代表人士談心交心，形成共識；網絡協商會，利用現代信息化手段，以網上公示、網上民意調查、網上征求意見等形式，進行互動協商；民主督評會，組織人大代表、政協委員，通過視察點評、督查評議等方式對街道相關工作進行監督，并建立跟蹤監督組對實施情況跟蹤監督。L街道設計的協商形式具有規范性、多樣性、針對性、適用性等特點，能夠促進統戰成員作用的發揮，提高協商民主質量、增強民主協商實效。

（四）程序鏈條

L街道統戰人士民主協商議事會有明確清晰完整的工作流程，主要包括：提出議題→確定議題→發送材料→調查研究→進行協商→達成共識→形成決策→執行決策→反饋信息→再次協商→修正決策→落實決策→通報結果。一般來說，年初由街道黨工委、辦事處根據重點工作安排提出協商議題，各統戰社團和統戰人士也可臨時動議。協商議題確定后，街道黨工委要組織相關責任單位（人）制訂具體的協商方案，并提前組織參與協商人員開展一次調研或者召開情況通報會。民主議事協商會議結束后，街道召開領導班子聯席會議，對協商成果的運用和實施進行專題研究，討論形成采納意見和決定、決策方案。采納意見和有關決定、決策，在會后7個工作日內反饋至議事會成員，并交由相關責任單位（人）認真落實辦理。在流程中，L街道還設計了修正環節，當決策在執行過程中遇到新情況新問題，需要再協商、再調整。通過細化程序規定、增強執行效能，克服了協商活動的隨意性和零散化，也只有程序的合法性，才會產生結果的合理性。

（五）保障制度

L街道建立了一系列制度保證民主協商議事會正常運行：健全協商于決策之前和決策實施之中的工作機制，貫徹執行民主集中制，建立民主協商成果運用實施跟蹤公示制度，增強決策的科學性和實效性；完善民主協商議事會學習培訓制度，提高統戰成員協商能力；建立街道黨工委向黨外代表人士通報情況制度、街道統戰工作中心與統戰成員溝通聯系機制，保障統戰成員知情明政；明確民主協商議事會議事規則和街道統戰工作中心在議事會擔負的職責，確保運轉高效。所有制度在街道統戰工作中心上墻公布，在議事會成員監督下貫徹執行。這些制度使基層協商民主有制可依、有規可守、有章可循、有序可遵，構成保持基層協商民主生命力的前提。

二、收獲：統一戰線推進基層協商民主建設的初步成效

（一）擴大了統戰成員有序政治參與

L街道的實踐表明，民主協商議事會將更為廣泛的主體吸納到協商民主機制中來，已有5個基層商會（包括行業商會、市場商會等）、7個新聯會（包括街道、社區新聯會）、2個知聯會（包括街道、社區知聯會）、1個臺聯、1個僑聯以及各界代表人士參與到其中，廣泛地協商政治、經濟、文化和社會事務，并以協商的實踐與成效激發社會各界、各主體的參與熱情，社區和統戰社團內部的協商民主也逐步開展起來，形成了廣泛參與、多元多層的格局。民主協商議事會廣泛的主體構成和參與，與社會利益的多元化結構相適應，產生了強大的利益整合功能，使個別的、分散的利益訴求獲得組織化的、集中的表達渠道，為統戰成員有序的政治參與提供了平臺。

（二）促進了公共事務科學民主決策

L街道按照市委統戰部的要求，建立了統戰人士民主協商議事會這一民主決策制度化平臺，將協商民主作為街道重大事務民主決策的必要程序，做到“三在前、三在先、三不得”，即：街道重大事務必須協商于黨組織決策之前、法定會議表決之前、行政組織實施之前，重要政策決策必須先協商后制定、先協商后通過、先協商后實施，未經民主協商的不得提交決策、表決和實施。L街道利用統戰人士民主協商議事會協商于民，內容涉及群眾路線教育實踐活動、宗教場所換屆選舉以及“三改一拆”“五水共治”“交通治堵”“多城同創”等重點工作。在協商過程中，使各方面的意見和建議，特別是不同的意見和建議得到表達，既服從多數，又尊重少數，使決策更加科學、合理。

（三）推動了經濟社會各項事業發展

L街道緊緊圍繞經濟社會發展大局和黨委政府中心工作，發揮統戰社團人才和智力資源優勢、反映社情民意渠道功能，組織統戰成員開展協商，更好匯聚民智、聽取民意，有力推動了“四換三名”、專業市場轉型升級、基層文化基礎設施建設、義務教育均衡發展、老小區改造、“平安進萬家”等工作。統戰成員不僅積極建言獻策，而且發揮自身的社會影響力、公信力和示范性，參與到政策宣導、理順情緒和社區民主管理、治安防控、維護群眾利益、幫扶困難群眾、公益事業建設等各項工作中，出了主意又出力。加強對民主協商結果落實和黨政部門工作效能進行督查，使協商從會上“說”走向實地“看”、現場“評”，通過視察、評議或直接提出意見、批評、建議等方式實施基層民主監督，推動各項工作善始善終、取得實效。

（四）提高了基層社會治理能力水平

L街道積極發展基層協商民主，使基層社會治理也悄然發生變化，亦即在管理基層公共事務、解決基層公共問題中，政府逐步與社會分享權力、協調配合而不是壟斷權力、大包大攬，呈現“合作伙伴”關系而非“管理主體——管理對象”關系。L街道設立民主協商議事會，強調尊重差異、承認多元、理性妥協，既可以發揮潤滑劑的功能，也可以成為利益博弈的協調者，促使矛盾沖突由對抗轉為對話，在解決就業、治安、文化、衛生、環境以及民主政治方面問題作出了有益探索。以基層協商民主為核心原則的基層社會治理，為各社會利益群體充分表達意愿訴求、平等參與政策討論、促進諒解共識達成提供制度渠道，維護并實現社會公平正義。

（五）拓展了基層統一戰線自身建設

開展統一戰線推進基層協商民主專項行動以來，L街道基層統戰工作出現“三個轉變”：領導方式從封閉的行政管理模式向開放的社會協調模式轉變，工作機制從過去條塊分割向以塊為主、條塊結合轉變，工作方式從過去主要依靠街道的組織力量向更多地依靠統一戰線成員轉變。L街道的民主協商議事會為基層統戰成員參政議政提供了新平臺，增強了統戰成員政治參與意識和政治參與的積極性，進一步樹立起社會管理參與者的主人翁意識，提高了貫徹黨的路線、方針、政策的自覺性。基層協商民主代表性廣，政治包容性強，對各種社會政治力量具有親和力，通過協調和整合各界別和各階層的不同利益，有利于形成統一的意志和團結的力量。

三、局限：統一戰線推進基層協商民主建設的問題剖析

（一）法治化的問題

我國民主政治有兩種重要形式，一是選舉民主，一是協商民主。選舉民主已經走上制度化、規范化、法治化的軌道，形成了較為成熟的制度體系和實現路徑。協商民主中，“黨際協商、人民政協的政治協商以及人大的立法協商和政府的決策協商，都有一整套完備的法律、法規或政策體系作為制度保證”，但基層協商民主建設還處于起步階段，頂層設計缺乏，基層探索活躍，許多經驗尚未定型，法治化水平比較低，譬如哪些基層重大事務必須通過協商決定、何事需跟何人在何范圍內協商、以什么形式組織協商、協商結果在法律上的效力如何等等，法律保障和制度配套仍然不夠健全。

（二）場域性的問題

場域理論認為，人的每一個行動均被行動所發生的場域所影響。統一戰線推進基層協商民主建設的實踐有其特定的場域，就是統一戰線，而且參與協商的主體也有其特定的身份，就是統戰成員的政治身份。事實上，在統一戰線場域推進基層協商民主，組織者往往為了協商而協商，忘了統戰本業，大多數統戰成員也往往以公民的身份、社區居民的身份、自己的職業身份參與，屬于黨派的沒有亮出黨派的身份，屬于非公的沒有亮出非公的身份。沒有統戰場域的把握和堅持，統一戰線在推進基層協商民主上就難以發揮自身的獨特優勢和作用，更難以滲透和完成統戰任務。

（三）關注點的問題

協商民主應“以公共利益為最高訴求”，理應成為基層協商民主關注的焦點，而在實際運作中卻出現了偏差。一方面，組織者對公共利益概念泛化處理和協商民主操作技術失當，削弱了對公共目標的認同；另一方面，參與協商的統戰成員還存在片面強調個體主張、缺少對其他利益訴求尊重的情況，導致零和博弈出現，協商最終失敗。基層協商民主應該“不同于那種從私人效用最大化的視角出發所進行的計算，公民通過公共審議使自己的偏好發生轉變，使之符合公共導向的目標(public - minded ends)，并共同就這些目標的性質以及實現目標的最佳手段進行論證”。

（四）協商力的問題

總體而言，協商主體的協商能力水平還比較低，影響了協商民主取得預期效果。從主持者看，往往流于形式，習慣走過場，對協商的議題內容掌握不夠全面，缺乏靈活的協商藝術，當協商主體意見相左、爭議激烈時，沒能展現較強的掌控能力。從參與者看，許多議題需要專業背景知識，加上事前又沒有開展調研，只能隨聲附和，提不出有建設性的意見，有的統戰成員甚至不接地氣，說不出群眾的心里話、實在話、管用的話。從組織者看，協商之前沒有很好地就相關議題與統戰成員溝通，不能在有足夠提前量的時間內提供協商議題的相關材料，難以深入研究，提出有質量的建議。

（五）不對稱的問題

基層協商民主由于參與主體差異性大，存在諸多不對稱的情形，難以發揮應有的民主作用。社會地位和影響力不對稱，不僅使得統戰成員參與協商的機會不均等，而且協商結果往往有利于強勢一方，弱勢一方的利益得不到足夠關切。個人素養和信息量不對稱，導致協商主體對協商議題理解的全面性、深刻性不一致，從而使各主體之間的主張產生明顯的落差。利益取向和價值觀不對稱，在協商民主中就會持有不同的價值判斷和利益預期，在處理“一與多”“私與公”關系上態度也會迥異。多方面的不對稱導致協商的平等性與有效性受到影響，難以充分體現對不同意見的尊重。

（六）參與度的問題

參與是協商民主理論的基礎，沒有參與，所有的協商就無從談起，因此，十八屆三中全會提出“在全社會開展廣泛協商”。然而，有些統戰成員參與意識和參與能力不足，“由多方面的資源和能力的不平等分配而導致的不利能夠使得協商中部分人連續失敗。在市場失靈的情況下，不利團體或許沒有能力參與任何適當形式的公共論壇”。在協商中失敗的經歷使部分統戰成員對協商民主產生了疏離感，從而制約了協商民主的廣泛參與。當然，協商民主本身也難以實現普適性，要想“將每個人都囊括到協商中來是不切實際的,而限制參與和影響的機會又會潛在地使協商精英化”。這樣，廣泛性與精英化構成了一對矛盾。

四、深化：統一戰線推進基層協商民主建設的對策建議

（一）加強黨對協商民主建設的領導

基層黨委要充分認識加強基層協商民主建設的重大意義，把基層協商民主建設納入總體工作部署和重要議事日程，對職責范圍內各類協商民主活動進行統一領導、統一規劃、統一部署。宣傳部門和新聞媒體，要加強正確輿論引導，普及協商民主知識，宣傳協商民主理論和實踐，樹立基層協商民主建設先進典型，發揮好示范引領作用。把協商民主理論及有關方針政策作為黨委中心組學習的重要內容，納入黨員干部和黨外人士培訓的教學計劃，掌握基層協商民主建設的基本規律。在統一戰線這個場域推進基層協商民主建設，統戰部門要做好組織協調工作，切實保障統戰成員的知情權、參與權、表達權、監督權。

（二）營造基層協商民主建設的氛圍

基層黨委政府要自覺把協商民主建設貫穿于各領域，堅持有事多協商，遇事多協商，做事多協商，特別是要善于發揮統一戰線人才薈萃、智力密集、聯系廣泛的優勢，提高協商質量和效率。要引導居民按照既定規則來陳述想法、表達訴求，樹立集體觀念和妥協意識，心平氣和地協商交流，達成共識，防止沖突和對抗，努力在全社會形成重視協商、崇尚協商、積極參與協商的濃厚氛圍。統戰成員要起示范作用，在協商中本著求同存異的精神、理性包容的心態、公共責任的意識，既能提出所代表群眾反響熱烈的利益訴求，又能維護社會公共利益，敢于建真言、諫諍言，引領民主協商的社會風氣。

（三）發揮統戰在協商民主中的職能

統戰部門要抓住發現、培養、使用、管理四個關鍵環節，努力建設一支數量充足、結構合理、素質優良的黨外代表人士隊伍，為推進基層協商民主提供人才保障。有計劃地選送民主黨派成員和無黨派人士參加各級各類培訓，拓寬他們的參政議政視野，增強民主黨派成員和無黨派人士政治把握能力、參政議政能力、合作共事能力、組織協調能力、調查研究能力和社會影響力，切實提高他們參與基層協商民主工作的水平。最大限度地發揮聯系面廣、接觸面寬的社會優勢，進一步擴大協商對象的范圍，使民主協商能夠全面反映社會不同階層和不同利益群體的心聲。著力發揮統戰社團組織優勢，就協商議題進行集體調查研究、集體分析討論、集體提出建議，爭取多建有據之言，多獻務實之策，使意見建議具有建設性和可操作性。

（四）打造統戰成員參與協商的條件

健全知情明政機制。定期向統戰成員提供相關材料、通報有關情況，視情邀請統戰成員列席有關會議、參加專項調研和檢查督導工作，協助統戰成員優化考察調研選題，提供開展考察調研的便利，及時反饋協商成果采納、落實情況。營造平等參與環境。基層黨委政府掌握著權力資源、信息資源和社會資源，在協商民主中占據著明顯優勢，應避免以居高臨下的姿態參與協商，努力實現相應的地位平等、信息平等、機會平等，提高統戰成員參與民主協商的積極性。統一戰線要準確把握自身具有廣泛性、多元性、包容性與社會性的時代特點，遵循對話、交流、討論、共識等原則開展協商，防止出現統戰成員之間不平等情況，促進基層協商民主的良性發展。擴大民主協商空間。推動統戰成員圍繞民主決策、民主管理、民主監督三個環節，不斷拓展基層協商民主適用領域，積極參與鄉鎮（街道）、行政村（社區）、企事業單位或自身所在的行業協會的協商，使統一戰線更好地為社會服務。

（五）創新統戰成員參與協商的形式

統戰部門要積極探索，通過各種途徑、各種渠道、各種方式進行廣泛協商，建立健全提案、會議、座談、論證、聽證、公示、評估、咨詢、視察、調研等多種協商方式，不斷創新網絡協商、民主懇談、書面溝通、意見征詢、領導約談、專題研討等新形式、新途徑。拓展統戰成員參與基層協商民主的功能類型，探索創新涉及統戰成員利益的協調型協商，發揮統一戰線智力優勢的咨政型協商，配合基層黨委政府做好中心工作的協助型協商，跟蹤決策執行和任務落實的監督型協商，統戰社團處理內部事務的自治型協商，有針對性地擬訂協商議題、確定協商人員、組織協商活動。鼓勵統戰成員在基層協商民主中大膽創新、大膽實踐，注重提煉總結新的協商形式，適時加以推廣。

（六）完善統戰推進協商民主的制度

建立基層黨委統一領導、統戰部門牽頭負責、統戰成員積極參與的領導體制和工作機制。研究制定統一戰線推進基層協商民主的實施意見，認真編制民主協商年度計劃，進一步加強統籌協調，解決統戰成員參與基層公共領域治理的重大問題。支持統戰社團在處理自身內部事務時，自覺依照法律法規和各自章程開展協商，有序推進社團協商活動。做到協商于決策之前和決策實施之中，根據各方面的意見和建議來決定和調整決策和工作，從制度上保障協商成果落地，使決策和工作更好順乎民意、合乎實際。按照民主集中制原則，堅持民主基礎上的集中和集中指導下的民主相統一，確保協商依法開展、有序進行，防止議而不決、決而不行。完善議題選擇、主體確定、協商形式、協商程序、協商保障、督查追蹤等制度，健全統一戰線推進基層協商民主的制度體系，促進協商民主有效開展。建立統一戰線推進基層協商民主考核評價制度，將推進基層協商民主納入基層黨委政府和統戰部門年度綜合目標管理考核。

注釋：

[1]陳剩勇，鐘冬生，吳興智等.讓公民來當家—公民有序政治參與和制度創新的浙江經驗研究，中國社會科學出版社，2008年，第65頁

[2]林尚立.協商政治：中國特色民主政治的基本形態［J］.毛澤東鄧小平理論研究，2007年，第9期

[3]楊衛敏.基層協商民主應是我國協商民主建設的重中之重，中央社會主義學院學報，2014年10月，第5期

[4]陳家剛.協商民主與政治協商；新世紀新階段統一戰線——第20次全國統戰工作會議精神解答［M］.北京，華文出版社，2006年，第165頁

[5][美]艾利斯·馬瑞恩·楊.溝通及其他:超越審議民主［C］//談火生.審議民主.南京：鳳凰出版傳媒集團，江蘇人民出版社，2007年，第111頁

[6][美]詹姆斯·博曼，黃相懷，譯.公共協商：多元主義、復雜性與民主[M].北京：中央編譯出版社，2006年，第106頁

[7][美]詹姆斯·博曼.實現一種作為探究模式的審議民主：實用主義，社會事實和規范理論[C]//談火生.審議民主.南京：鳳凰出版傳媒集團，江蘇人民出版社，2007年，第91–92頁