被征地群眾參加基本養老保險的經驗借鑒及對雄安新區的啟示

楊 蕾 張若望 顏堯佳 唐 瀟 唐 飛 高曉翠

一、雄安新區概況

（一）土地與人口

雄安新區位于太行山東，冀中平原中部，河北省保定市境內，規劃范圍包含雄縣、安新縣和容城縣三縣以及周邊部分地區。其中，雄縣行政區域面積514平方公里，下轄3個鄉、6個鎮、223個村；安新縣區域面積728平方公里，下轄3個鄉、9個鎮、207個村；容城縣區域面積314平方公里，下轄3個鄉、5個鎮、127個村。截至2017年末，三個縣的人口數量分別為37.9萬人、45.8萬人、27.2萬人。從土地與人口分布看，安新縣面積最大，人口最多。

（二）經濟狀況

從經濟發展狀況看，2017年，三縣的人均地區生產總值分別為21095元、12246元、19527元，雄縣最強。但是，從人均可支配收入看，雄安三縣具有典型的城鄉二元結構，即城鎮居民人均可支配收入遠大于農村居民人均可支配收入，具體數據見下圖：

圖1 2017年雄安三縣居民人均可支配收入

從圖1中可以觀察到，雄安三縣的城鎮居民收入遠大于農村居民，其中，雄縣人均經濟狀況最好，但城鎮居民可支配收入比農村居民高出近一倍。

（三）養老保險覆蓋情況

截至2017年末，雄安三縣參加基本養老保險的人口數量分別是：雄縣25.12萬人，占總人口的比例是66.3%；安新縣26.2萬人，占總人口比例的57.2%；容城縣18萬人，占總人口的66.2%。這樣，平均來看，雄安新區基本養老保險的覆蓋率大概為63%，這表明按照概率來說，雄安新區被征地群眾中每三個人中就有一人沒有基本養老保險。

二、國內外被征地群眾參加基本養老保險的經驗借鑒

（一）國外

1.英國。作為發達的資本主義國家，英國的圈地運動和土地的私有制使農業產業由小農經濟轉變為大型產業，實現了城鄉一體化的發展模式。在征地補償方面，英國規定征地前要明確征用土地的目的是建設公共基礎設施，還需要進行調查論證并依照規定的程序征地；征地后要根據被征地的市場價格以及征地對居民產生的生活不便給予補償。二戰結束以后，英國通過政府主導建立起了從搖籃到墳墓的社會福利體系。被征地群眾可以享受統一的養老金標準，由養老基金支付。養老基金用當期的基金收入支付當期的支出，不足的部分由財政進行補足。

2.德國。德國的農民養老保險制度建立于1957年，在這之前，德國農民的養老主要由農民的家庭自己承擔，這是由于過去農民擁有自己的大型農場并且有一定的財產，在養老方面可以自給自足，政府認為沒有必要為農民建立養老保險。隨著德國走向工業化和現代化強國，土地逐漸集中，農村家庭養老的方式不能滿足農民的需要，政府在追求平等社會的理念下將農民納入了社會保障體系，對老年農民給予生活保障。政府規定參加養老保險是農民的權利和義務，具體的方案是由政府補助和個人繳費構成農民的養老保險待遇，其中政府補助不超過30%，其余部分由個人繳費基數和年限計算，最低繳費年限是15年。

3.日本。日本政府規定，征用土地只能用于公共利益，征地對土地所有者的補償要根據征地時的土地市場價格計算，并且要考慮征地給土地所有者帶來的其他損失。在日本，被征地農民可以通過農民年金獲得較高水平的養老保障，這一養老保障體系由國民年金、農民年金及國民養老基金組成，并由國會的立法予以保障，具有強制性。比如，《國民年金法》規定農民必須參加國民年金養老保障制度；《農民年金制度基金法案》則要求符合條件的中青年農業勞動者必須參加農民年金；而《國民養老基金制度》則滿足了高收入農民的養老保險需要。通過這一多重的養老保障體系，被征地農民可以獲得相應的失地年金和正常退休的養老年金。

（二）國內

1.福州市。根據福建省和福州市的相關規定，被征地農民可以在三種方式中選擇一種獲得養老保障：（1）根據自愿的原則參加被征地農民老年養老保障，保險資金由政府、個人共同籌集，其中政府出資70%，個人籌集30%；（2）以征地基準日為標志，在征地基準日滿60周歲以上的被征地農民，無需繳納養老保險費，直接納入老年養老補助，其資金由政府負擔；（3）對于年齡不滿男60周歲、女55周歲的自由職業人員，可根據自愿的原則參加城鎮企業職工基本養老保險，政府按照繳費基數的50%給予補助，補助期限不超過10年。三種養老保障方式相比較，從繳費金額看，選擇老年養老補助的方式花費最少，被征地農民身份認定后可直接領取養老補助金，選擇老年養老保障的方式繳費負擔最重，選擇城鎮企業職工基本養老保險的參保形式繳費負擔較輕，受到被征地農民的普遍歡迎；從享受的養老金待遇看，選擇老年養老補助的方式待遇最低，選擇城鎮企業職工基本養老保險的方式待遇最高。

2.銀川市。根據自治區政府和市政府的相關文件規定，銀川市首先明確了被征地群眾的涵蓋范圍，即具有本市常住戶口、被征地時享有土地承包權、被征地后人均耕地小于0.5畝、沒有參加企業職工基本養老保險的人群。這些被征地群眾可以根據自愿的原則選擇參加城鄉居民社會養老保險或企業職工基本養老保險。養老保險所需資金的籌集由政府和被征地群眾個人負擔，通過建立統籌賬戶和個人賬戶積累。（1）選擇城鄉居民社會養老保險的，由政府按照補貼標準給予一次性補貼，計入養老保險個人賬戶；（2）選擇企業職工基本養老保險的，按照征地時上年度城鎮職工平均工資的60%為基數，以20%的比例繳費，并根據不同年齡段的劃分一次性繳費。另外，銀川市還根據這兩種不同的養老保險方式規定了不同的待遇計發標準和個人賬戶退還方式。

3.日照市。日照市被征地農民參加養老保險經過了不同的階段性變遷，從最初的探索階段，到實施被征地農民社會養老保險階段，再到將被征地農民納入城鎮企業職工基本養老保險的階段，不同階段采取的制度主要取決于日照市的經濟發展情況和被征地群眾的生活狀況。其創新之處主要包括：（1）對年齡不設限制，可以確保各年齡段農民參保，將被征地農民劃分為不同的年齡段，規定不同年齡段的繳費方式，對于超過退休年齡的人群，可以一次性繳納養老保險費并領取基本養老金；（2）根據不同的征地時間，給予被征地農民不同標準的政府補貼；（3）被征地農民可以根據自愿的原則選擇參加何種養老保險，政府為此提供了職工基本養老保險和城鎮居民養老保險兩種選擇；（4）實施被征地農民的就業培訓計劃，幫助和鼓勵被征地農民實現再就業；（5）為暫時無法繳納養老保險費的被征地農民提供銀行貸款支持。

三、對雄安新區的啟示

（一）以雄安新區的經濟發展和群眾生活情況為依據建立被征地群眾的養老保險制度

首先要考慮適合新區的經濟發展狀況，在新區經濟發展落后的情況下采取高標準的養老保險政策，不僅會增加新區的財政負擔，也不利于新區群眾參與新區建設的積極性；其次，也要看到目前新區城鎮居民的收入水平遠高于農村居民的收入水平，因此，對于城鎮和農村的被征地群眾的養老保險待遇必定無法采用統一標準，應當有所區別，量力而行。

（二）為雄安新區被征地群眾提供多種養老保險政策選擇

根據國內其他地區的被征地群眾養老保險的實踐經驗，雄安新區也應當在政策制定方面保持一定的靈活度，為被征地群眾設計兩到三種養老保險的參保路徑，使群眾能夠根據自己的實際情況和意愿選擇參加合適自身狀況的養老保險，這樣既滿足了群眾的不同需求，又提高了政府效率。

（三）明確雄安新區被征地群眾的涵蓋范圍，并適當劃分類別

新區政府在制定養老保險政策前，首先應當明確被征地群眾的范圍及認定標準，避免造成普通民眾對養老保險政策的投機，同時，也要對被征地群眾做好群體劃分，明確不同群體的不同參保標準。

（四）分階段推進雄安新區被征地群眾參加養老保險，避免一步到位

應當遵循從易到難的過程，在這一過程中要把握好效率與公平的關系，避免絕對的公平，但也要維護好被征地群眾的切身利益。

（五）政府采取積極措施幫助雄安新區被征地群眾參加養老保險

新區政府應當發揮主導作用，對于未滿退休年齡的被征地群眾，可以提供再就業的培訓機會，使他們掌握一技之長，能夠勝任新工作，從而為自己的個人賬戶積累資金；對于已滿退休年齡的被征地群眾，可以提供配套的融資服務，降低他們參加養老保險的資金門檻。