城市規劃中的風險管理與應對思考

俞開宇

麻城市自然資源和規劃局國土空間規劃股 湖北麻城 438300

城市規劃是城市經濟建設和社會發展的重要政策基礎，而隨著現代城市規模的擴張、城市人口數量的增加，以及城市功能的多元化，在城市管理中的風險因素也日益復雜。因此在進行城市規劃時就必須將增強風險意識，科學確定風險管理的目標，通過管理機制的創新來增強城市應對突發性風險的能力，在底線思維的指導下進行科學有效的風險管理，從而提高城市韌性，為城市的現代化建設創造安全有序的發展環境。

1 空間支撐：注重空間留白和設施配置優化

一方面，應強調針對不同的人口規模，做好多情景規劃，在空間上做好留白，以應對風險給城市發展帶來的不確定性。現有研究發現，傳統城市規劃事先制定發展目標的工作思路不能使城市在面對風險時有效地應對沖擊，這是因為工具理性無法應對城市未來的不可控性。無論是從生態緩沖、城市空間發展，還是從應對突發風險方面看，規劃留白對加強城市彈性是積極有效的。在各類設施配置上，也應留有10%-20%的彈性空間，以滿足更大范圍的服務人口需要。此外，在規劃留白的同時還應注意建設用地的高效集約和復合利用，景觀的同質化和土地利用的單一性會導致生態韌性的降低。在《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》中就明確提出“留白”這一概念，在生態用地方面要求只增不減，發揮預控作用，保留和擴展生態廊道；在城市開發邊界內設置預留規劃建設用地，為未來城市新的發展需求和重大事件預留用地。留白并不意味用地的閑置荒廢，而是在明確開發導向和時序前嚴格控制范圍內的開發建設行為，規劃期內的留白區域仍可根據現狀土地用途正常使用[1]。另一方面，應當依托城鎮圈，統籌配置好各類空間資源。以上海當前的醫療設施配置為例，近年來上海單個醫院的運行效率不斷提高，加大了對優質資源的服務利用，但由于各級各類醫療機構的分工協助機制不暢，上下聯動、相互銜接的分級診療服務網絡尚未形成，人員、技術、設備和信息等資源共享水平較低，導致各級醫療機構的功能定位未能有效落實，優質醫療資源過度利用，居民就醫行為缺乏必要約束，造成重復就醫和資源浪費。同時，部分區域的醫療資源配置仍然相對薄弱，中心城區的床位資源配置明顯高于其他地區，中心城區周邊地區和郊區交界處的資源配置相對不足，如閔行松江交界區域、嘉定寶山交界區域、嘉定青浦交界區域，以及長興、橫沙島等區域的千人床位數均低于2張。因此，可以依照“主城區-新城-新市鎮-鄉村”的城鄉體系，結合城鎮圈布局，在全市規劃設置若干醫療服務圈，作為醫療資源配置的基本單位，均衡配置各級醫療機構數量和床位規模，從而滿足本服務圈內居民看病的基本需求，這樣在風險來臨之時，也能以“圈”為單位，進行隔離管理，避免交叉感染。

2 以底線思維為指導細化城市規劃風險管理目標

在現代城市管理工作中，城市規劃不僅是城市社會經濟發展的重要政策基礎，也是確保城市運行穩定和生態安全的底線支撐。因此在城市規劃工作中必須充分了解城市的發展現狀，并對規劃實施過程中所可能產生的風險因素進行科學的預判，這樣才能準確控制風險管理目標，并通過各項風險管理措施的制定以及對空間資源的優化配置來確保風險管理目標的實現，從而為城市的發展創造一個安全有序的良好環境[2]。而風險管理目標的確定必須以風險評估體系的為基礎，所以在城市規劃工作要建立健全風險評估體系，同時在城市規劃工作的初期就要將風險管理目標細化，并落實到各個規劃環節中，從而確保風險管理目標的實現。在城市規劃實踐中的風險評估體系主要包括問題導向、設施導向、部門導向以及過程導向等主要類型，為了提高城市風險管理的能力也可以綜合運用不同類型的風險評估體系。

3 進一步強化控規管理，嚴格規范調整程序

在建設項目審批中應當嚴格依據法定有效的控制性詳細規劃進行審批，項目的用地性質及各項建設指標要符合控制性詳細規劃的要求。確需修改控制性詳細規劃的，政府要從有利于推動發展全局出發，政府常務會、黨委常委會慎重研究，集體決策后向市自然資源和規劃局提出申請，由市自然資源和規劃局依據《中華人民共和國城鄉規劃法》等文件規定，依法、依規進行。控制性詳細規劃動態維護是在城市發展過程中，因故對已經批準實施的控規成果進行單元整體或局部地塊的調整、深化和完善。涉及控制性詳細規劃動態維護的，由《城鄉規劃管理程序規定》所指的相關單位向市自然資源和規劃局提出申請，由市自然資源和規劃局受理、審查，提出意見。經濟學家劉勁哲指出：“控制性詳細規劃的修改不得突破總規的強制性內容，不得突破國家規范和有關技術規定；涉及居住區及以上級別公共服務設施、市政基礎設施調整的，須經相關主管部門同意后，方可履行控規調整程序。

4 結語

城市規劃是促進城市有序發展，增強城市韌性的重要政策基礎，而隨著我國城市化進程的加快，現代城市的人口數量和規模都在快速增長，城市功能也更加豐富多元，客觀上也造成了風險隱患的增加。沿城市主要道路建筑的樓前區域不應設置停車位[3]。沿城市街道的建筑附屬設施，如變配電箱、人防風井、通信設施等應隱蔽設計，且不應阻礙行人通行。沿城市主要道路商業建筑前的廣場宜設置雕塑、小品、休閑座椅等設施。一般性辦公、商業等公共建筑不應設置圍墻，居住建筑應采用通透式圍墻，在滿足安全的前提下鼓勵采用綠化分隔等方式。因此在城市規劃中要建立健全風險管理機制，確定科學的風險管理目標，并通過政策保障和空間支撐等措施提高城市應對風險的能力，從而為城市的健康發展奠定良好的基礎。