新時期珠江流域水利規劃工作的認識和思考

易越濤，陳軍，羅勇強，楊明海，裴少鋒，溫孟嬋，葉榮輝

(水利部珠江水利委員會，廣東廣州510611)

水利規劃是國民經濟和社會發展總體規劃在水利領域的細化安排，是國土空間規劃體系的重要組成部分，也是各級水行政主管部門履行政府職責的重要手段和水利公共服務、社會管理的重要基礎。珠江流域水系眾多，水系復雜，治理難度大，任務繁重。新中國成立后，為了系統地開展流域治理工作，珠江委曾多次組織編制流域水利規劃。這些規劃，對于珠江流域治理、保護和開發，起到了重要的指導作用。在紀念新中國成立70周年、珠江委成立40周年之際，回顧總結珠江流域綜合規劃的編制情況、實施效果，以及流域目前存在的問題，提出新時代流域水利規劃思路，有利于把握未來流域治理和保護的方向，更多地為流域經濟社會發展提供支撐和保障。

1 流域水利規劃回顧

珠江是中國七大江河之一，由西江、北江、東江和珠江三角洲諸河組成，涉及云南、貴州、廣西、廣東、湖南、江西六省(自治區)和香港、澳門特別行政區以及越南東北部，總面積45.37萬km2，其中中國境內面積44.21萬km2[1]。水利規劃是水利事業發展的基礎，珠江委歷來重視珠江水利規劃編制工作，從建委以來，組織編制了多項水利規劃，成果豐碩。從水利規劃任務來說，不同時代具有不同的烙印，可以劃分為以下三個階段。

1.1 20世紀50年代至1979年

1956年底，國務院批準設立珠江水利委員會，翌年春又在其下設立珠江流域規劃辦公室，專責開展珠江流域綜合利用規劃工作。珠江流域規劃辦公室組織編制了《珠江流域開發治理方案》(草案)，但到1958年9月，由于珠江委撤銷，該規劃中斷[2]。至1979年9月，由于沒有流域機構，珠江流域的治理開發處于無流域統一規劃，上下游、左右岸各自為政的狀態。在此期間，各省(自治區)編制的重要規劃有《兩廣西江航道規劃》《珠江三角洲整治規劃》《北江防洪規劃》以及水電開發規劃等。這些規劃的任務是以工程建設為主，主要目標是解決安全、糧食及電力需要，對保障當時農業收成、城市供水、電力供應，以及航道通航條件改善等發揮了重要作用。

1.2 1979年至20世紀末

1979年8月，國務院批準成立水利部珠江水利委員會。珠江委成立后，對珠江全流域進行“統一規劃、綜合開發、加強管理”，于1986年編制完成《珠江流域綜合利用規劃報告》[3]，并在此基礎上，于1989年提出《珠江流域綜合利用規劃綱要》，該綱要于1993年獲國務院批準。在綱要的指導下，珠江委與流域各省(自治區)共同編制了西江干流(大藤峽—高要河段)、北江、珠江三角洲、郁江、柳江綜合利用規劃，珠江出海口門治理規劃，珠江水資源保護規劃、水中長期供求規劃等。這個時期正處中國改革開放時期，流域經濟步入快速發展的軌道，社會經濟的需求趨于多樣性，規劃的主要任務是水資源的綜合利用及工程的綜合開發。這些規劃對指導和規范流域江河治理、防災減災、水資源的合理開發利用和保護、促進經濟社會發展具有重要作用。

1.3 21世紀以來

21世紀開展的流域水利規劃工作最顯著的特征是由水資源開發利用逐漸轉向開發與保護統籌，并突出保護和監管，體現了政府公共事務管理的屬性。這段時期，珠江委結合20世紀八九十年代已有規劃實施情況，按照流域水利改革發展面臨的新形勢和新要求，組織編制了珠江流域綜合規劃[4]、珠江水資源綜合規劃、珠江流域防洪規劃三大基礎性規劃。并根據這三大規劃，陸續開展了珠江水資源保護規劃、珠江水中長期供求規劃、珠江水土保持規劃、珠江中下游重要河道治導線規劃、珠江蓄滯洪區建設與管理規劃、珠江河口綜合治理規劃、保障澳門珠海供水安全專項規劃，以及流域重要干支流綜合規劃。為支撐國家戰略實施，近期還組織編制了粵港澳大灣區水安全保障規劃、珠江-西江經濟帶岸線保護與利用規劃、珠江-西江經濟帶沿江取水口排污口及應急水源布局規劃等。

2 珠江水利規劃面臨的形勢

在不同階段的水利規劃指導下，國家和地方政府不斷加大投入，流域水利建設取得了前所未有的成就。整體來說，目前珠江流域防洪減災體系逐步完善，水資源綜合利用體系初步形成，水資源與水生態保護體系逐步構建，流域綜合管理體系不斷加強。但隨著新時期治水方針的提出，治水主要矛盾的變化，水利工作重心的轉移，流域水利規劃面臨著新的形勢。

2.1 踐行新時期治水方針對水利規劃提出新要求

2014年3月14日，習近平總書記專門就保障國家水安全發表重要講話，精辟論述了治水的戰略意義，系統分析了中國水安全面臨的嚴峻形勢，提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水方針，為做好水利工作提供了思想武器和根本遵循。新時期治水方針賦予了當前水利工作的新內涵、新要求、新任務，為強化水治理，保障水安全指明了方向。流域水利規劃工作必須緊緊圍繞“十六字”治水方針，對流域水利改革發展做出部署。

2.2 把握水利改革發展總基調對水利規劃提出新要求

2019年全國水利工作會議深入分析了當前水利改革發展所處的歷史方位，以及治水主要矛盾的深刻變化，提出將水利工作重心轉到“水利工程補短板、水利行業強監管”上來[5]，這是今后水利改革發展的總基調。21世紀初編制的流域水利規劃雖然強調了水利工程建設以及流域管理，但尚不能完全滿足水利改革發展總基調的要求。今后的水利規劃工作必須要適應治水主要矛盾的變化，抓住流域主要矛盾的主要方面，切實把握水利改革發展總基調的要求。

2.3 解決流域新老水問題對水利規劃提出新要求

流域新老水問題交織，發展不平衡不充分的問題依然突出，部分地區水資源和水環境承載能力、防洪能力等與經濟社會發展需求不協調，成為影響流域可持續發展的重要制約因素。水利規劃工作必須針對以下流域新老水問題提出解決方案。

a) 臺風洪澇等災害頻繁。受超強厄爾尼諾事件、拉尼娜現象等氣候形勢影響，近年珠江流域片局部暴雨、超強臺風、山洪、滑坡和泥石流等災害多發頻發，給流域經濟社會發展帶來嚴重威脅。近幾年珠江流域年均登陸臺風5個左右，2017年臺風“天鴿”、2018年臺風“山竹”連續兩年使珠江三角洲有關站點出現超歷史實測最高潮位，給人民群眾生命財產安全帶來極大損失。

b) 水資源供需矛盾突出。珠江流域水資源總量雖然豐富，但時空分布不均，上游地區為喀斯特地貌，“盛水的盆子”先天不足；中游地區部分河流山高水低，利用成本高；下游地區為珠江三角洲沖積平原，水資源難以調蓄利用。加上人類經濟活動影響、公眾節水意識不強，以及全球氣候變化導致的連續干旱及澇旱急轉和澇旱并存現象，流域部分區域水資源供需矛盾依然突出。

c) 水生態系統功能受損。珠江流域水生態保護雖取得一定成效，但人類活動導致生態系統結構不完整所產生的負面生態效應一直存在。主要表現在部分區域生態功能退化，個別工程建設范圍涉及到自然保護區、水產種質資源保護區、重要濕地、重要飲用水水源地等生態敏感區；流域水土流失面積仍然較大，江河源頭區、重要水源區和生態脆弱區的預防保護和治理工作任重道遠；受水庫淹沒、閘壩阻隔、水沙變化以及采砂等影響，帶來生態水量不足、河道脫流、枯季斷流、生境破碎化、魚類產卵場減少與功能減退等現象。

d) 流域局部地區水污染嚴重。珠江流域水質總體良好，但部分水域保護壓力仍然較大。局部河段水污染較嚴重，南北盤江干流、珠江三角洲內河涌等水域水污染問題突出，黑臭水體治理難度大。湖庫富營養化程度尚未有效緩解，影響生態系統功能正常發揮；部分水源地水質安全保障不足，2017年流域重要水源地全年水質合格(80.0%及以上為合格)占比僅為85.8%[6]，局地甚至有排污口布置在水源保護區范圍內；水污染風險隱患加大，流域產業向上中游轉移，沿江礦產企業、石油化工、有色金屬、危化碼頭等密集布局，加之危化品水運運輸以及珠江河口咸潮上溯影響加劇，突發性水污染事件隱患加大。

3 今后流域水利規劃工作重點

水利規劃是水利改革發展的基礎和龍頭，是國土空間規劃體系的重要組成部分，按照新時期治水方針、水利改革發展總基調要求，結合流域實際，建議今后流域水利規劃工作重點關注以下幾個方面。

a) 抓住節水優先首要任務。隨著國家節水行動方案不斷推進，珠江流域的工業節水逐步得到加強，萬元GDP、萬元工業增加值用水量分別由2010年的142、81 m3降到2017年的65、35 m3。流域用水仍然以農業灌溉用水為主，而農業灌溉的經濟回報率低，再加上珠江流域大型灌區很少，節水灌溉意識相比北方地區有所欠缺。從各省區耗水率情況可以看出，農業用水占比較重的云南、貴州、江西等省的耗水率明顯高出以工業服務業為主的廣東省。規劃應重視重點區域高效節水示范工程，并將流域中小型灌區節水改造納入國家水利建設重點領域。上游地區節水改造需與山區水土保持綜合治理工程相結合，發展山區特色農業；中下游地區重點加強灌區節水改造，提高灌區整體配套率。

b) 運用系統思維開展水利規劃。規劃應根據流域干支流的保護、整治及開發利用需求，統籌山水林田湖草各生態要素要求，分析研究水流空間可承載的功能、承載閾值、承載狀況，提出不同類型空間功能、空間界限、用途管控和開發強度控制的總體方案和技術體系，以水資源水環境承載力為硬約束，優化配置流域和區域水資源，統籌生活、生態、生產用水需求，構建形成包括水生態保護修復空間、江河流域蓄滯洪空間、水資源開發利用空間、水利基礎設施建設空間，以及制度機制建設在內的，層次分明、呼應協調、結構完整、功能健全的水流空間管控體系。

c) 將河湖水生態空間與水利工程融入國土空間管控。空間規劃以空間治理和空間結構優化為主要內容，是實施國土空間用途管制和生態保護修復的重要依據。關于空間管控，以往流域綜合規劃主要側重于從最嚴格水資源管理制度出發，在空間上，以流域和區域為單元，提出了用水總量、用水效率、納污總量“三條紅線”；水資源保護方面，劃定了水功能區；岸線保護與利用方面，提出了開發利用區、限制開發區、保留區、保護區；防洪方面實行了規劃治導線制度。但在空間管理上部分規劃沒有提供精準的空間管理范圍以及用途管制，建議在運用系統思維開展水利規劃的基礎上，將劃定的各種與水有關的空間范圍、水利工程保護范圍融入國土空間管控體系。

d) 將生態環境作為河湖治理戰略目標。規劃首先要明確自然生態系統對水的基本要求。在區域生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線“三條紅線”基礎上，按照水資源可持續利用要求，統籌生態系統各要素，進一步明確流域重要干支流及珠江河口的水資源開發利用強度及水資源開發利用上線，切實落實“以供定需”。按照河湖生態保護要求，合理確定重點控制斷面的基本生態需水(生態水位)及特殊敏感時期的生態水量過程。

e) 注重基礎設施互聯互通。一是注重工程硬聯通，以自然水體為主體、以河湖廊道為經脈、以流域(區域)空間為基本、以水利工程為調控組成的網絡，為水流在自然生態和經濟社會兩方面的時空重新調配提供基礎條件，支撐經濟社會發展和生態系統維系。二是注重調度軟聯通。充分發揮流域內控制性水庫的調節能力，統籌考慮流域防洪、供水、生態、航運等要求，制定跨省(自治區)河流調度方案，加強流域內水資源統一調度管理，如西江龍灘、大藤峽的統一調度；郁江百色、老口的統一調度；北江灣頭、樂昌峽、飛來峽的統一調度；東江楓樹壩、新豐江、白盆珠的統一調度等。

f) 重視規劃智能化管理。基于閉環管理思維，建立貫穿涵蓋規劃編制、審查、實施、預警、評估等環節的水利規劃“一張圖”規劃智能管理系統。“一張圖”要反映流域防洪、供水、水資源保護、梯級開發、航運等基礎狀況，以及河湖生態空間與水利工程空間要素等，主要功能為對規劃編制開展分析和基礎評估，對規劃審查提供輔助支撐工具，對用途管制提供審批決策支持，對水資源水環境承載能力進行預警、對規劃實施情況開展定期評估等，實現“工作基礎從圖上來、工作過程以圖協同、工作成果到圖上去、審批及實施評估依據圖”的規劃全過程管理。

4 結語

面對新形勢、新任務、新要求，珠江流域水利規劃在繼續抓好防洪、供水、水資源保護等傳統要素的同時，將進一步突出補短板、強監管，強化河湖管理與資源保護，全面監管“盛水的盆”和“盆里的水”，把水利發展布局融入到國土空間規劃，為水利設施留足空間，把水利管控要素落實到“一張藍圖”，把水利服務信息整合到“一個平臺”，進一步保障水利高質量發展。