基于ISM的社區托幼服務項目政社合作效果影響因素層次結構研究

張津珊，孫莉莉

（1.上海工程技術大學管理學院，上海201600；2.上海工程技術大學社會科學學院，上海201600）

0 引言

社區托幼服務是指是在社區內面向3歲以下兒童提供的，以滿足兒童健康、營養、安全、回應性照護以及婦女工作權利的保育和照護服務［1］。社區托幼服務是提供兒童保育照護和實現女性勞動力價值的舉措，是一項建立在社區剩余資源充分利用基礎上通過整合社會資源要素來關注、回應、保障女性發展機會的實踐方法。社區托幼服務在促進男女平等、促進家庭和諧和幼兒未來發展，乃至推進國家經濟可持續發展和社會穩定方面發揮著舉足輕重的作用。據世界衛生組織關于3歲以下兒童養育照護的研究，3歲以下幼兒的早期經歷對其未來的發展會產生深遠影響——影響兒童的學習、健康、行為舉止以及最終的成就。為此，世界衛生組織制定了3歲以下幼兒的養育照護框架，這一框架為支持3歲以下兒童全面發展提供了戰略方向。旨在通過多個部門的協調運作滿足幼兒的發展需求。該框架闡述了兒童早期照護的重要性，認為回應性照護—即對兒童的動作、聲音和手勢敏感，并且做出解釋和適當的回應和早期學習是提供幼兒高質量照護不可分割的一部分。該組織還指出3歲以下幼兒養育照護與社會福利息息相關，不僅關系到兒童福利、婦女福利，還關系到整個家庭和社會福利的發展。兒童養育照護應該確保以社區和家庭為核心，通過社會組織與政府等多個部門合作，為幼兒提供安全、健康、全面的托幼服務。

但由于我國各地經濟發展、托幼服務發展階段、托幼服務資源和提供主體等多方面的差異，存在托幼服務發展不平衡、托幼服務資源有限、托幼服務質量不高、托幼服務收費高等缺點，我國的社區托幼服務甚至還處于初步發展階段，存在覆蓋面有限、發展不平衡等問題，致使3歲以下幼兒的托幼服務還處于“灰色地帶”，制約了女性勞動者的職業生涯發展和幼兒早期保育照護的高質量的發展。此外，2016年國家衛計委委托中國人口與發展研究中心進行調查的結果顯示，嬰幼兒托幼服務供需矛盾較突出，超過1/3的被調查對象表示有托育服務需求，其中家長對2～3歲幼兒托育的需求最強烈［2］。另有資料顯示我國很多家庭渴望建立社區托幼服務點。因此，加快我國社區托幼服務的建設成為促進婦女職業生涯發展、兒童福利發展和社會和諧的重要目標。但是社區托幼服務項目涉及范圍廣闊，僅靠政府的力量難以完全保證，必須依靠政社合作，吸引社會組織參與到托幼服務的供給，增強供給主體的力量，才能滿足社區居民日益增長的托幼服務需求。鑒于此，本文基于ISM解釋結構模型法，結合相關公開文獻資料進行梳理分析，選取影響社區托幼服務領域政社合作的關鍵要素指標，構建起影響因素結構層次模型，使我國政社合作提供社區托幼服務目標清晰化。

1 文獻綜述

近年來，我國地方政府與社會組織合作的意愿顯著增強，政社合作不僅是政府改善公共服務水平的戰略舉措，也與各地制度環境緊密相連。同時，在學術領域的政社合作研究也日益增多，學界對政社合作的研究主要集中于三個方面：第一，政府購買社會服務；第二，政社合作于地方治理；第三，政社合作的困境研究。目前，大部分學者的研究集中于政府向社會組織購買公共服務領域，政府購買強調的是政府向社會組織購買服務，將生產和供給分開，政府負責統一提供，社會組織負責具體的生產環節。王潔［3］研究了政府購買公共服務的流程，認為政府購買既要遵守現有政府采購法律法規的普遍原則、程序和機制，又要在流程設計上與其獨立性、競爭性相適應；齊海麗［4］對政府購買公共服務的制度化進行了研究，認為新時代政府購買公共服務的制度優化應采用反思性的語言范式、開放性的行動模式、調適性的改革策略，聚焦于行動和言說，穩步推進政府購買；章輝［5］研究了政府購買公共服務過程中的績效評價問題，認為要從政府購買服務的項目確定、具體實施、運營監管等方面進行績效評價；鄧志鋒［6］對政府購買活動中的資金監管、定價與使用進行了研究，認為：資金監管是政府購買服務過程中的關鍵環節，也是實現社會組織良性發展和提高購買效果的關鍵環節，認為應該對資金分配、使用等方面進行完善。在地方治理領域的政社合作中，強調的是政府吸引社會組織參與地方性問題的治理。政社合作于地方治理主要是通過政社合作解決地方突發性、特殊性問題。這一方面學者主要集中于研究災后重建、扶貧工作、環境保護等方面。張粉霞［7］指出單一的社會組織無法提供災后重建所需的所有資源，多元主體合作服務于災后重建工作是不二法則。有學者研究了政府支持社會組織參與環境治理中的重要性，通過社會組織參與地方環境治理，不僅節省了政府的成本，還提高了環境治理效率；部分學者還研究了境外社會組織參與到地方性突出問題的治理，比如云南省引進境外社會組織參與省內扶貧開發工作，目的在于通過吸引境外資金為本地的脫貧工作服務，減輕地方政府的財政壓力，促進地區發展；宋潔［8］對地方治理中的政社合作問題進行了反思，認為對社會組織的承認策略，即情感上的平等地位認可、權利與義務對等的法律承認、雙方具有差異性的交互承認是實現服務質量最大化和發揮社會組織參與地方治理積極性的重要因素。在政社合作的困境研究中，許多學者認為社會組織公信力不足、能力有限、缺乏組織性、規范性，容易引發社會組織的“隱性契約”行為，試圖從中謀取私利；彭少峰等［9］認為政社合作應該逐漸邁向契約化管理的方式，來克服合同文本的“虛文性”，發揮各方的合作協商精神。莊士成［10］認為受制度變遷路徑依賴的影響，我國政社合作存在政府認識不足與政府全能化、社會組織行政化、社會自治力量薄弱以及公共理性缺失等問題；范雅娜［11］認為政社合作困境源于三個不足，即基層政府部門的認識不足、社會組織的公信力不足、社工人才隊伍及專業空間不足。袁泉［12］認為一些基層政府與社會組織的合作是自上而下的制度落實，政府主導著政社合作發展的方向，也可能受到社會組織價值選擇的影響；政社合作也可能因為傳統科層制的影響而呈現出“儀式化”的特征。

盡管公共服務領域的政社合作研究已將較為普遍，成果頗豐，但是在托幼服務領域對政社合作的研究還存在一些不足之處，該領域的研究主要集中于支持政社合作，加大社會組織能力建設和減輕社會組織準入環境等表象問題，對于其深層次的發展問題缺乏深入剖析。再者，我國社區托幼服務才剛剛起步，還面臨著很多初步的供給問題，再加之已經有其他公共服務領域政社合作的成功實踐，可以為政社合作供給社區托幼服務提供經驗借鑒，減少其走彎路和增加成功的可能性。因此，對于其發展的影響因素的研究顯得尤為重要，只有首先明確我國社區托幼服務領域政社合作的基礎性問題、影響因素和關鍵問題等，才能更有針對性地采取相關舉措開展社區托幼服務政社合作的實踐。為此，本文通過ISM方法并結合公開文獻梳理了我國政社合作提供社區托幼服務可能面臨的關鍵性問題，以便在今后的實踐中能夠明確該領域中政社合作的輕重緩急問題，著手解決主要問題，促進政社合作提供社區托幼服務的成功實現。

2 構建政社合作效果影響因素結構模型

2.1 研究方法與步驟

解釋結構模型法（Interpretative Structural Modeling，以下簡稱ISM）是由美國系統工程理論學家J.Warfield教授于1973年提出的，廣泛應用于現代系統工程中的一種分析方法。該方法通過利用選取的關鍵系統要素之間的相互影響關系，用于分析其系統要素的相互關聯結構，最終繪制出系統要素相互影響結構圖，以明確系統的關鍵要素、重要要素及基礎要素等，可供決策制定所用。該方法的目的是把要素間模糊的關系轉化為直觀明了且具有良好結構關系的模型。ISM是有效的系統分析工具，其主要特點是借助人們的實踐經驗與知識，將復雜系統分解為若干個子系統要素，利用人們實踐經驗和知識，以及電子計算機技術幫助找出各要素之間的相互關系，最終將系統構造成一個多級梯階結構模型［13］。ISM方法的基本思想：確定研究對象和選題，通過對研究問題的分析，借助文獻整理、軟件技術等方法，找出影響某項問題的元素，通過設計影響因素關系圖、領接矩陣、可達矩陣、層級劃分、骨架矩陣、統計軟件等工具對選取的各影響要素及其相互關系等信息進行處理，最終形成一個多層次遞階化的解釋結構系統概念模型。該方法的優勢在于能夠將復雜系統中各影響要素及其相互關系進行明晰化，以便于理解并實施相應對策［14］。

2.2 要素選擇

研究設定的問題：基于ISM的社區托幼服務項目政社合作效果影響因素層次結構研究。從現有公開發表文獻及相關領域學者進行咨詢而提取、整理出政社合作效果的關鍵因素和各因素之間的相互關系，要素明細表包括具體影響因素，編碼和問題解釋。具體內容如表1所示。

表1 影響社區托幼服務項目政社合作效果的關鍵因素

2.3 建模過程

2.3.1 確定各要素之間的關系

確定系統兩兩因素之間的關系，A代表相應的列要素單向影響相應的行要素；V代表相應的行要素單向影響相應的列要素；X代表行要素對列要素有影響，列要素對行要素也有影響；O代表行要素不影響列要素，列要素也不影響行要素。采用此方法分析原理，形成影響政社合作效果的各因素間的相互關系結構表，具體如表2所示。

表2 影響社區托幼服務政社合作效果的各因素間的相互關系結構

2.3.2 建立鄰接矩陣A

鄰接矩陣描述的是要素兩兩之間的二元關系，此處用矩陣圖法來表達影響政社合作效果要素兩兩之間的邏輯關系，從而形成政社合作效果影響因素系統中包括任何兩兩元素的鄰接矩陣A。其中，Si表示的是行元素，Sj表示的是列元素，矩陣中的每一個長方形表示的是影響因素Si與Sj之間的作用影響關系，rij表示的是行要素Si與列要素Sj之間的關系，rji表示的是列要素Sj與行要素Si之間的關系。其中，i，j=1，2，…，n；n為本研究的要素個數，將各要素之間的所有關系分為直接關系和間接關系，直接關系又稱為二元關系或一級關系，量化為：

Si與Sj有直接關系（有二元關系），rij=1

Si與Sj無直接關系（無二元關系），rij=0

然后再根據系統兩兩要素之間的關系結構建立鄰接矩陣A，鄰接矩陣表明了不同影響因素兩兩之間的結構關系，如表3所示。假設各影響因素對其自身有影響。

表3 影響政社合作的關鍵要素的鄰接矩陣A

2.3.3 可達矩陣R

可達矩陣（R）是指用矩陣形式來描述有向連接圖各節點之間，經過一定長度的通路后可以到達的程度，表示系統各要素之間任意次傳遞性二元關系的方陣［17］。有向圖D= ｛S，R｝ 中，對于 Si，Sj屬于S，如果從Si到Sj有任何一條通路存在，則可稱Si可達Sj；如果從Sj到Si有任何一條通路存在，則可稱Sj可達Si。通過運用布爾代數運算規則 （即：1+1=1，1+0=1，0+1=1，0+0=0，1+1=1，1×1=1，1×0=0，0×1=0，0×0=0）進行運算后可以從鄰接矩陣A計算出可達矩陣R，具體如表4所示。

表4 可達矩陣R

在可達矩陣R的基礎上，整理每個要素的可達集R （Si）、先行集A （Si） 和 C （Si） =（R （Si） ∩A（Si）），以此分解出解釋結構中各層級所包含的要素。可達集R（Si）是可達矩陣R行為1的元素構成，R（Si）與Si同級且具有強連通關系的所有元素，即可達矩陣R中第i行所有元素為1的列所對應的元素；先行集A（Si）是可達矩陣R列為1的元素構成，是到達因素Sj的所有元素，與Si有強連通關系的下一級元素，即為可達矩陣R中第j列所有元素為1的行所對應的元素；C（Si）是可達集R（Si）與先行集A（Si）的交集。具體如表5所示。

表5 可達集、前因集和共同集（可達集與前因集）的交集（數字前的S省略）

2.3.4 層級劃分

對要素進行層次級位的劃分，L1，L2，L3，......，Lk表示從上到下的層次，在表2中滿足等式C（Si）=R（Si）∩A（Si）的要素作為最高級位L1，然后將L1級位的元素所在行和列從該矩陣中全部剔除，形成一個新的矩陣，再按照等式R（Si）=R（Si）∩A（Si）的規則得出L2，以此類推，之后每級逐級剔除上一級所滿足要素（包括已經被踢除的元素），重復步驟直至確定各層級要素。以此方法得出的要素級位劃分結果為，第一層：L1=｛S2，S3，S4，S6，S7，S8｝ ；第二層：L2=｛S5，S10，S11｝ ；第三層：L3=｛S1，S9｝ ，如表6所示。

表6 級間分解結果

2.3.5 提取骨架矩陣并繪制解釋結構圖

對原可達矩陣R按照級間劃分進行重新排列，矩陣中的強連接要素集合｛S1，S9｝，｛S2，S3，S4，S6，S7，S8｝ 需分別合并，剔除已具有鄰接二元關系的要素間的越級二元關系，以及自身到達的二元關系，得簡化后最少二元關系數的骨架矩陣A＇，見表7。

表7 骨架矩陣A＇

根據表7的骨架矩陣A＇繪制多級遞階有向圖，即構建政社合作效果影響因素解釋結構模型，由骨架矩陣可以看出：行元素S1和S9與列元素S1，S9，S2，S3，S4，S6，S7，S8，S10有“1”出現，即存在二元關系；行元素S2，S3，S4，S6，S7，S8與列元素S2，S3，S4，S6，S7，S8存在二元關系；行元素S5與列元素S5，S2，S3，S4，S6，S7，S8存在二元關系；行元素S10與列元素S2，S3，S4，S6，S7，S8，S10存在二元關系；行元素S11與列元素S2，S3，S4，S6，S7，S8，S11存在二元關系。由此可畫出政社合作效果影響因素解釋結構模型。如圖1所示。

圖1 政社合作效果影響因素解釋結構模型

3 政社合作效果影響因素ISM模型分析

通過解釋結構模型可知，社區托幼服務領域的政社合作協調發展系統是一個多級遞階系統，從上至下分為3層，各層級元素的關系呈現出差異化特征。其中，系統的最低一層是社會共識缺乏、法律法規缺乏，這是影響社區托幼服務政社合作效果的基礎性因素，會影響其他層級的因素，最終會影響社區托幼服務政社合作的最終效果。這一層的兩個基礎性因素中，社會共識的缺乏是影響社區托幼服務領域政社合作發展的根本因素。只有全體社會成員都意識到托幼服務不僅關系著一個家庭的發展，也關系到國家和社會的發展，社區托幼服務領域政社合作的效果才能得到質的提高。法律法規是特定時期為了實現或服務于一定的托幼服務發展目標而采取的政治性行為或規定的相關行為準則，它是對社區托幼服務領域政社合作的謀略措施、方法規章等的規定。法律法規的缺乏影響到社會組織的發展、社工人才隊伍的培養、公共資金投入等各個方面。政策制定的缺位、政策制定的不合理、政策目標不確定等都會嚴重影響政策效果，難以實現最終的政策目標。因此，只有這兩個基礎問題解決了，社區托幼服務領域政社合作才能快速、健康和正規的發展。政府部門應該圍繞社會共識和法律法規方面采取專門有效措施，制定和完善相關法律法規，為社區托幼服務政社合作的發展提供制度支持，并通過各種措施提升公眾意識，把3歲以下嬰幼兒的養育照護從單純的家庭照料責任轉變為國家、社會和家庭共同承擔的責任，為社區托幼服務政社合作營造良好的社會環境和制度環境。

除此之外，權責關系不清、合作流程不清晰，市場機制不完善也會對社區托幼服務領域的政社合作效果產生重要影響。在政社合作提供社區托幼服務的過程中，清晰明確的權責關系是連接政府、社會組織和社區居民的重要紐帶，更是社區托幼服務政社合作關系健康發展的關鍵，權責關系不清容易導致“政府本位”現象的出現，政府把社會組織當成其行政命令執行的助手而不是伙伴，忽視了社會組織在提供托幼服務方面的專業性。合作流程不清晰使得雙方在合作過程中缺乏一致性步伐以及對項目目標的完成效果。此外，完善的市場機制能為政府與社會組織的合作營造良好的發展環境，促進社會組織自身的發展和減輕政府推動社區托幼服務的阻力，也有利于項目目標的實現。為此，合作雙方應該在合同文本中明確規定合作流程，并對權責關系作出規定，市場機制的不完善則應該通過引入競爭來克服，即在社區托幼服務的生產中引入多個市場主體，通過引入多方主體參與社區托幼服務供給，形成各市場主體之間良性競爭的局面。多方供給主體的引入，能較好地鼓勵社區托幼服務機構與人員改進自身不足之處，提高托幼服務質量與效率，并且能夠在一定程度上約束供給主體的道德風險和逆向選擇等問題，使得社區托幼服務機構更加樂于探索符合社區居民需求的服務措施與內容。

解釋結構模型的最高層次包含了公共資金投入不足、項目目標不清晰、雙方合作意愿不強、社會組織發展滯后、社工人才隊伍不足與參與主體的價值偏好這幾個方面，這幾個方面是影響政府與社會組織合作效果的重要標尺。為此，為了保證社區托幼服務領域的政社合作能取得可觀的效果，其關鍵舉措就在于加大財政預算投入，加快培育能力強、公信力高的社會組織，以及專業的社工人才隊伍的建設，比如：在大學或者?？圃盒ＴO置相關專業和培訓基地，大力支持社會組織和社工人才隊伍的培養，設置專項部門負責社區托幼服務項目政社合作的優勢宣傳，以及托幼服務責任轉移意識的輸入，提高全社會的公共理性，減少政府與社會組織合謀或者社會組織的道德風險與逆向選擇等問題，為3歲以下嬰幼兒營造溫馨可觀的育兒環境。其次，由于長期以來，部分政府部門人員在政社合作觀念上存在著一些偏見，對社會組織的認識存在某些誤區，對政府部門與社會組織合作提供公共服務抱有一種不信任甚至是反對抵觸的態度，這對社區托幼服務政社合作的發展產生了一定的消極影響。政府部門應加快自身職能轉變，鼓勵和支持社會組織參與社區托幼服務供給。