勞動監察執法與刑事司法銜接信息共享平臺應用分析

◆高 玄

勞動監察執法與刑事司法銜接信息共享平臺應用分析

◆高 玄

（睢寧縣人力資源和社會保障局 江蘇 221200）

隨著我國經濟快速發展，勞動保障監察執法工作越來越具有挑戰性，工作任務越來越重，實踐中存在有案難移、以罰代管等難題，人社部門、公安部門、檢察院三部門之間職權分工銜接不足、勞動監察搜集證據能力薄弱、檢察院法律監督剛性不足等問題。針對這些問題應通過“兩法銜接”機制，密切三部門之間的職權銜接，建立網上信息溝通和共享，強化檢察院“兩法銜接”上的法律監督作用，為勞動保障監察執法和刑事司法順暢銜接發揮重要紐帶作用。

勞動監察；行政執法；兩法銜接；信息共享

1 引言

在拒不支付勞動報酬案件中，存在著案件難移的情況，其主要原因是勞動監察執法與刑事司法之間銜接不夠通暢。為加強對行政執法機關和司法機關的監督，黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出要逐步完善司法監督機制。檢察機關在履行職責中對發現行政執法機關違法行使職權時應及時督促其糾正。為貫徹十八屆四中全會《決定》精神，實現對行政權力的監督，我國大部分地區逐步建立行政執法與刑事司法銜接大數據平臺，將監察監督延伸至行政執法活動[1]。本文以該《決定》為切入點，就勞動監察執法和刑事司法銜接的背景及意義、問題和對策等進行逐一分析。

2 勞動監察“兩法銜接”信息平臺建設的背景及意義

2.1 勞動監察兩法銜接信息平臺建設背景

兩法銜接信息共享平臺是指在兩法銜接工作機制下，利用信息化網絡平臺，實現行政執法與刑事司法之間數據共享。勞動監察執法部門可以將拒不支付勞動報酬犯罪線索及證據通過信息共享平臺，及時移送司法機關進行審查處理，增強勞動監察執法和刑事司法整體工作合力。但實踐中，由于各種原因，兩法銜接信息共享平臺的使用并不盡如人意。早在2004年3月，最高人民檢察院、全國整規辦、公安部聯合發布《關于加強行政執法部門與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》提出逐步實現各級行政執法機關與公安機關、檢察院的信息聯網共享。2005年全國第一個兩法銜接信息共享平臺在上海浦東新區建成。2007年，最高人民檢察院檢察長賈春旺建議在全國由上到下建設“網絡連接、信息分享”的信息共享機制。2011年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《轉發法制辦等部門（關于加強行政執法與刑事司法銜接工作意見）的通知》[2]，提出建立銜接工作信息共享機制和信息共享平臺。這一系列的頂層決策部署，體現黨和國家對建立信息共享平臺的高度重視，從另一方面可以看出行政執法與刑事司法銜接的存在問題嚴重性和緊迫性。

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視解決農民工工資拖欠問題，采取了一系列的措施：一方面是開展專項整治，另一方面是建立長效機制推進保障農民工工資支付立法工作。例如2018年1月1日實施的《拖欠農民工工資“黑名單”管理暫行辦法》明確了全國統一的列入黑名單的標準和情形，對拖欠農民工工資“黑名單”的認定主體、管理期限、程序等內容也作了具體規定。2019年8月13日發布關于《保障農民工工資支付條例（草案征求意見稿）》公開征求意見的通知，改變以往違法成本過低的問題，加強對拖欠工資違法失信用人單位的懲戒，有利于維護勞動者合法權益。然而實踐中，勞動保障監察領域中的“兩法銜接”問題，相對于其他領域較為突出。這是因為，雖然《中華人民共和國刑法修正案（八）》、《關于審理拒不支付勞動報酬刑事案件適用法律若干問題的解釋》已經施行，對涉嫌拒不支付勞動報酬犯罪的定罪量刑標準做了明確規定。但是由于拒不支付勞動報酬的調查及司法認定具有一定難度，在現實中勞動者搜集證據能力較弱，大多數證據由勞動監察部門進行調查搜集相關證據，對拒不支付勞動報酬犯罪認定時，需要證明有支付能力，但實踐中，勞動監察沒有調取相關金融機構證明權力，對農民工欠薪問題的調查，面對無資質的個人，勞動監察可行使的權力有限，這些就需要行政執法部門和司法機關加強溝通和協調配合，形成打擊惡意欠薪犯罪的合力。嚴厲打擊惡意欠薪行為，勞動監察執法與刑事司法銜接信息共享平臺建設尤為重要。

2.2 勞動監察兩法銜接信息平臺建設意義

勞動保障領域兩法銜接信息平臺建設具有重要的現實意義。兩法銜接信息平臺的使用，有利于加強勞動保障執法部門對于違法案件移送整個環節的規范和監督[3]，檢察機關及時督促勞動監察執法機關依法行政。勞動監察執法對于發現違法犯罪行為具有主動性和提前介入性。如果勞動監察執法過程中沒有及時將涉嫌犯罪的案件移交公安機關機而是將涉嫌犯罪的案件做降格處理，難以嚴厲打擊違法犯罪活動。建立兩法銜接的信息共享平臺，對查處違法犯罪案件有不可替代的作用，可以有效督促行政執法部門嚴格執法。

勞動監察兩法銜接信息化平臺建設，有利于加強公安機關對移送的案件該立案不立案、不該立案而立案的情況進行監督。充分發揮刑事司法對保障農民工獲得報酬作用，體現了較強的犯罪控制的制度價值。通過信息化平臺勞動監察執法部門將拒不支付勞動報酬案件傳輸至刑事司法部門，既能拓寬刑事案件來源渠道，又有利于及時發現和打擊拒不支付勞動報酬犯罪行為，形成強大震懾力，為維護勞動者合法權益提供有力保障。

勞動監察兩法銜接信息平臺建設，有利于強化檢察監督。通過信息共享平臺，勞動監察執法部門、司法機關可實現案件的網上移送、網上辦理、執法動態的交流和業務研討、案件信息流程跟蹤和監控。有利于提升工作效率，信息平臺的建設將人工監督轉變為智能監督，解決案件多人手少、監督效率低的問題，依托“兩法銜接”信息平臺，通過案件篩查功能，及時快速發現疑似涉嫌犯罪案件，督促行政執法機關及時移送公安機關立案偵查，并跟蹤訴訟進程，確保案件順利訴訟，有效縮短辦案周期。

勞動監察兩法銜接信息平臺的建設有利于保障廣大勞動者切身利益，對構建和諧穩定的人力資源市場秩序起到重要作用。通過信息平臺實現信息共享，能夠及時打擊惡意欠薪犯罪行為，在有效時間內解決欠薪問題，保障勞動者獲得報酬權益，對破壞人力資源市場秩序構成犯罪行為的，及時移送司法機關處理，增強勞動監察執法和刑事司法整體工作合力，提升查處破壞人力資源市場秩序違法犯罪工作的質量和效率。

3 勞動監察“兩法銜接”信息平臺實踐中的問題

目前，勞動監察執法手段對于違反勞動保障法律法規行為的震懾力度非常微弱，正因如此運用刑事司法加強對拒不支付勞動報酬犯罪提出了強烈要求。兩法銜接信息共享機制的建立，為拒不支付勞動報酬犯罪存在重大疑難問題提出較好的解決方案，然而，實踐中兩法銜接信息共享平臺運行中仍然存在一些問題。

3.1 勞動監察部門對信息共享機制配合度不強

在勞動監察執法過程中，部分監察員思想認識不到位，認為追回工人工資即可，已經挽回勞動者損失維護了勞動者合法權益，不再將案件信息共享給刑事偵查司法部門。另一方面，部分監察員執法專業能力不足，執法水平有限，對于拒不支付勞動報酬刑事案件的辦理程序和定罪標準不清，致使需要將案件移交到有關刑事偵查司法部門進行刑事追責時沒有及時共享涉嫌犯罪案件信息，最終以罰代刑作出錯誤的行政處罰決定。另外，一些執法人員工作不細致，自認為所查獲得案件并沒有形成犯罪，就沒有及時共享刑事偵查司法部門。還有部分監察員在執法過程中隨意性較大，認為是政府保護重點企業且及時改正，也就沒有共享案件信息。

3.2 部分刑事偵查司法部門懈怠職責

對于行政機關移送案件，相關規定從未要求立案前證據要達到事實清楚、證據充分的標準。實踐中，部分刑事偵查部門非法拔高了行政執法部門移送案件的證據標準，要求勞動監察執法部門應當將涉嫌犯罪案件全部查明，搜集主要犯罪證據，才進行案件信息共享，才接收移交案件。在立案前，只有部分案件證據反映出有犯罪事實發生，就應當立案偵查。刑事偵查可以通過拘留、搜查等強制措施，行政執法機關采取的措施往往力度微弱，根本無法實現查清涉罪案件。另外，部分刑事偵查部門對行政執法部門移送的案件立案率較低，因懈怠職責，立案后以犯罪事實難以查清向行政執法部門作出移送案件不立案的決定。等到行政執法部門申請檢察機關立案監督時，才啟動刑事立案程序。

3.3 法律監督司法部門立案監督發揮不充分

檢察機關作為國家法律監督機關，刑事案件的審查應該作為其主要工作之一，雖然法律賦予了檢察機關此項職權，但對于偵查部門應當立案而不立案偵查的監督工作始終沒有作為重要工作進行開展。由于公檢法工作交流較多，工作人員大都互相熟悉等多種原因，導致兩法銜接信息共享平臺難以發揮監督作用。多是被動監督，經行政執法部門進行申請才開啟監督程序，而沒有主動進行監督的意識和行動。法律監督部門對公安機關內設的刑事偵查司法部門立案監督的不力，更加導致刑事偵查部門對行政執法部門移送的案件敷衍了事、懈怠職責，對應當立案偵查的案件不予立案，信息共享平臺也就成為擺設。

3.4 信息共享平臺利用率低

部分地區存在信息共享平臺運行低效化情況，實踐中，兩法銜接信息共享平臺運行并沒有達到平臺建設所預期的效果。筆者認為導致利用率低有幾點原因，一是部分地方建立信息共享平臺是為了業績考核需要才照搬其他地方做法，直接引進其他地方信息共享平臺軟件，簡單調整后改為自己軟件，不去過問信息共享平臺使用情況。二是由于缺少頂層設計沒有明確、統一的行政執法共享信息標準，法定標準缺失，也沒有有效的保障機制，相關部門則會質疑共享平臺合法性，從而導致不會全力支持平臺運行。三是缺少政府支持，部分執法部門對此項工作不重視，未安排專人負責信息系統錄入管理工作，對于錄入信息不及時、不全面、更改數據信息等情況未采取問責措施。

4 關于完善勞動監察“兩法銜接”信息共享機制思考

4.1 統一思想認識，提升執法水平

定期組織兩法銜接信息共享機制工作人員培訓和宣傳力度，使行政執法部門與行政執法人員在執法過程中逐步轉變觀念，重點使行政執法部門與行政執法人員認識到，一是兩法銜接信息平臺建立，有利于強化行政執法力度，有助于行政執法工作開展。二是兩法銜接信息平臺建立是社會發展大趨勢，也是建設法治政府的必然要求，作為行政執法人員要順應時代要求，嚴格履行職責。三是兩法銜接信息平臺建立，加強了法律監督司法部門對行政執法權使用的法律監督，不僅促進行政執法依法規范行使，同時也是對行政執法部門和行政執法人員的另一種保護，促進其在執法活動中謹慎行使權力，不至于走向貪污賄賂和瀆職犯罪的深淵。另外通過培訓使行政執法人員在刑事犯罪立案標準上具有一定的判斷能力，掌握基本的刑事案件證據要求和辦案程序，熟練掌握行政執法與刑事司法銜接的信息共享機制的知識和信息共享平臺操作。提升行政執法人員的執法水平[4]。

4.2 強化考核追責，促進履職擔責

建立考核機制，將信息共享機制的建設和運行情況納入各級政府的考核評價體系中[5]，納入對各行政執法部門的年終考核評價體系。將行政執法部門是否按規定進行信息共享作為對該機關及其政務考核的評價指標。行政執法部門及執法人員具有共享案件信息的義務，必須在政府內部對其共享案件信息的義務形成約束機制，建立追責機制。政府法制部門要視情節嚴重程度，對不共享案件信息和不按規定共享案件信息的行政執法部門和行政執法人員追究行政責任，使其接受相應的行政處分。另外，在思想認識上要讓刑事偵查司法部門和偵查員意識對于拒絕接受案件，要求行政執法部門就涉罪案件查清全案，收集主要證據在進行移送的行為，是將偵查權交由行政執法部門行使，是嚴重的不履行職責的瀆職行為，打消刑事偵查司法部門懈怠職責，僅愿辦現成案，當案件二傳手的思想觀念[4]。

4.3 加強檢察監督，助力依法行政

兩法銜接信息共享平臺要充分發揮作用，離不開檢察機關有效監督，為了更好推進信息共享平臺的使用，檢察機關應當加強對刑事偵查司法部門的立案監督力度，將立案監督作為部門的重點工作。法律監督部門應當定期開展立案監督專項活動，追蹤信息共享機制中行政執法部門向刑事司法部門共享的案件信息，移送的案件處理情況。對于行政執法部門共享的涉嫌犯罪線索而刑事偵查部門不接受的，要對線索進行研判，及時要求刑事偵查部門說明不立案理由，并及時通知其立案偵查。對行政執法部門向刑事偵查司法部門移交的涉嫌犯罪案件，刑事偵查司法部門接受后不立案的，要及時調閱案卷材料，及時通知其立案[4]。對于刑事偵查司法部門接受案件立案后長時間不展開偵查工作的，及時進行督促。

4.4 完善頂層設計，強化政府主導

加快最高立法，提升立法層次，明確兩法銜接制度的信息共享機制的主要建設者。目前，兩法銜接信息共享機制主要是由檢察機關建立，實踐證明檢察機關作為信息共享機制以及信息共享平臺的主要建設者、推動者是不妥當的，檢察機關對該項工作的推進困難重重，各地模式不一致，推進的好壞與獲取當地人民政府的支持有直接關聯，所以各級人民政府應當成為信息共享機制的主要建設者。在行政執法與刑事司法銜接制度的信息共享機制建設過程中，信息依靠信息共享平臺實現共享，信息發布主體為行政執法部門，行政執法部門都隸屬于人民政府，故從建設效果方面講，人民政府對組成部門的行政執法部門有著直接的管理職能，由人民政府推進此項工作，行政執法部門執行配合程度較高，利于推進。明晰檢察機關對兩法銜接信息共享機制的法律監督權，賦予檢察機關通知行政執法部門移交涉嫌犯罪案件的權力，行政執法部門應當對檢察機關承擔信息共享義務，保障檢察機關的信息知情權，同時賦予檢察機關對破壞檢察機關知情權行為的制裁權。明確行政執法信息準入標準，對兩法銜接的信息共享機制中行政執法信息準入標準的案件范圍標準、內容標準、時間標準加以統一規定，確保案件信息的全面性、有效性、及時性[4]。

5 結語

只有充分利用兩法銜接信息共享平臺，才能有效懲治拒不支付勞動報酬犯罪行為，構建和諧勞動關系，促進社會和諧穩定。因此，需要勞動監察執法部門、檢察機關及公安機關加強三部門之間的協作，充分利用信息共享平臺，運用科學信息技術，數據化處理惡意欠薪行為，提高辦案效率。同時，三部門要不斷加強專業知識及相關法律知識的學習，提升專業素質和職業素質，為兩法銜接信息共享平臺工作開展助力。

[1]王素珍.信息共享機制下的行政檢察監督之完善—以D市“兩法銜接平臺”信息共享為例[J].中共四川省委黨校學報，2017（4）：62.

[2]張梽功.“兩法銜接”中檢察機關監督行政機關移送涉刑案件的若干問題分析[J].文化學刊，2017（9）：196.

[3]閆波.網絡信息化在勞動保障監察執法效能提升中的應用分析[J].智庫時代，2018（50）：133.

[4]李玉江.行政執法與刑事司法銜接的信息共享機制研究[D].云南：云南大學，2016.

[5]伍軍.陳萌.網上銜接網外溝通推動“兩法銜接”工作[J].人民檢察，2016（20）：77.