上海市地質資料管理立法實踐

楊麗君

（1. 上海市地質調查研究院，上海 200072；2. 上海市地質資料館，上海 200072；3. 自然資源部地面沉降監測與防治重點實驗室，上海 200072）

地質資料，是指在地質工作中形成的文字、圖表、聲像、電磁介質等形式的原始地質資料、成果地質資料和巖礦芯、各類標本、光薄片、樣品等實物地質資料[1]。地質資料是地質工作者認識地球所取得的重要知識性財富，是地質工作服務社會的重要基礎信息和載體[2]，可為國民經濟建設和進一步開展地質工作、科學研究等提供依據和基礎[3]。

為充分發揮地質資料的作用，2002年7月1日《地質資料管理條例》（國務院令第349號，以下簡稱《條例》）正式實施。2003年1月，原國土資源部作為全國地質資料主管部門發布了《地質資料管理條例實施辦法》（國土資源部令第16號），為規范全國地質資料的匯交、保管和服務工作提供了法規依據。江蘇省、浙江省、遼寧省相繼結合地方實際制定了省級地質資料管理辦法，以進一步加強本省地質資料管理服務工作。進入“十二五”以來，為全面落實2010年原國土資源部相繼印發的《國土資源部關于加強地質資料匯交管理的通知》（國土資發[2010]32號，目前已被國土資規[2017]1號取代）、《推進地質資料信息服務集群化產業化工作方案》（國土資發[2010]113號）系列文件要求，各省（市、自治區）以全面提升地質資料管理和服務能力為目標，大力推進了管理體系建設、館藏資源建設、信息化建設和社會化服務利用[4]。天津市、上海市、山東省，甚至市、縣級政府部門，如江蘇省泰州市、福建省廈門市平潭綜合試驗區等，結合本行政區加強地質資料管理服務工作的需要，也先后開展了地質資料地方立法工作。

《上海市地質資料管理辦法》（上海市人民政府令第90號，以下簡稱《管理辦法》）頒布于2012年10月25日，從2012年12月1日起施行[5]。該辦法至今已實施近七年，取得了較大成效，本文將從上海市立法前地質資料管理情況、立法研究、機制探索及實施成效等角度，詮釋如何通過地方立法破解地質資料管理方面長期存在的資料信息分散、信息化程度不高、服務能力不強等問題[6]，為相關政策制訂提供支撐。

1 立法前地質資料管理情況

1.1 地質資料管理體系

（1）地質資料主管部門

根據《條例》第三、四條規定，上海市房屋土地資源管理局為上海市人民政府地質礦產主管部門，負責全市地質資料匯交、保管和利用的監督管理。2008年9月機構改革，更名為上海市規劃和國土資源管理局，2018年11月再次機構改革更名為上海市規劃和自然資源局（因涉及機構改革的名稱變化，為便于表述，下文凡涉及到主管部門的情形統一稱為“市地礦主管部門”）。

（2）地質資料館藏機構

上海市地質資料館是承擔上海地區地質資料保管和提供利用的專業檔案館，隸屬于上海市規劃和自然資源局，業務上受自然資源部全國地質資料館指導。根據《條例》第四條規定，上海市地質資料館承擔全市地質資料的保管和提供利用工作，并受上海市規劃和自然資源局委托，負責全市地質資料的接收、驗收工作。

1.2 地質資料匯交管理現狀

上海市地質工作主要以水文地質、工程地質、環境地質以及工程物探等地質工作為主，另有部分探礦權、采礦權項目，但數量較少。從地質資料匯交責任主體進行區分，地質工作主要有以下幾類：

一是國土資源系統開展的基礎性、公益性、戰略性地質工作。一般由隸屬國土資源系統的地勘單位承擔，所形成的地質資料依據《條例》已納入了統一匯交管理體系；

二是非國土資源系統開展的地質工作。如市發改委、科委、交通、海洋等政府部門出資實施，及高校、科研院所等承擔的地質工作，因分屬不同行業管理系統，該類地質工作形成的地質資料基本未按規定匯交至地質資料館藏機構；

三是城市工程建設項目實施的巖土工程勘察等工作。該項工作所形成的地質資料，由于工程建設單位對地質資料匯交工作缺乏必要的認識，且在地質資料匯交管理中缺乏必要的抓手，致使《條例》尚未能有效地執行。

以上地質工作由于歸口的管理部門不同，在地質資料管理中尚難做到《條例》所倡導的地質資料“統一匯交，公開利用和權益保護”精神。尤其第三類地質資料，是城市規劃、建設、管理的基礎性資料，而且數量巨大，如果能納入統一匯交管理體系，對避免地質工作重復投入、減少投資風險具有非常積極的意義。

2 立法研究

《管理辦法》的立法過程從啟動到頒布約近6年時間，中間經歷了調研分析、匯交機制的探索、主管部門的機構變革和職能調整、行業轉型發展新要求等不同階段，規章條文不斷調整修改，以順應新形勢和管理體制機制的變革。

2.1 匯交機制探索

為加強地質資料管理和服務工作，上海市地質資料館對匯交機制進行了有益探索，2006年至今，經歷了部門共建共享、行政發文干預、地方立法三個階段（圖1），極大豐富了館藏資源。

圖1 匯交機制推進階段Fig.1 Advancing stage of geological data collection mechanism

（1）共建共享機制

圍繞建立全市統一的地質資料信息數據庫，針對分散保管在各勘察、設計、建設單位的巖土工程勘察資料，在缺乏行政管理抓手和法規保障情況下，上海市地質資料館積極與相關單位進行協商溝通，以合同、協議約定方式，探索建立共建共享合作機制，秉著雙贏互利原則，促進多單位、多部門、多專業、多領域、多層次分布的地質資料信息的集群綜合。該機制在一定程度上推進了地質資料的匯交工作，但制約因素較多，工作推進難度高，覆蓋面有限。

（2）行政發文干預機制

主要由市地礦行政主管部門牽頭，通過研討、訪談等多種形式與市建委、規劃局、市政局等政府各委辦局，及路政、軌道交通等管理部門進行溝通，探討和協商地質資料匯交的具體事宜。針對不同行業、部門的行政管理特點，采用了會議紀要、行政發文、發函、聯合發文等多種行政干預形式明確地質資料匯交要求。如《關于匯交軌道交通工程巖土工程勘察地質資料的通知》（滬地鐵[2006]24號）、《關于請于匯交工程地質勘察資料的函》（滬房地資環[2008]327號）、《關于加強本市建設工程項目工程地質勘察報告匯交工作的通知》（滬規土資[2009]458號）、《關于開展存檔工程地質勘察資料收集工作的通知》（滬規土資礦[2009]1254號）等，對加強各部門資料匯交起到了積極的效果，匯交量有了較大增長。

（3）地方立法保障機制

行政發文干預作為政府相關部門配合的柔性化操作，對地質資料匯交起到了極大的促進作用。但因缺乏有效的制約手段，在實施過程中尚不能全面覆蓋，同時無法按照地質資料匯交標準進行嚴格驗收，也無法進行有效的監管。因此，根據《條例》，結合上海實際，出臺地方實施細則成為切實建立地質資料統一匯交制度的唯一途徑。

2.2 立法需重點解決的問題

2007年，上海市地礦行政主管部門啟動了《管理辦法》立法調研工作，在梳理地質資料管理現狀基礎上，有針對性地選擇了相關的委辦局、地勘單位、各類館藏機構和地質資料用戶開展調研工作，以找出管理工作中的薄弱環節，提出有針對性的工作建議，為草擬符合本市地質資料管理工作實際的地方性法規奠定基礎。調研發現管理中比較突出的問題有：

（1）《條例》實施中的問題

一是工程地質勘察資料的匯交時限問題。《條例》第十條規定了“工程建設項目地質資料，自該項目竣工驗收之日起180日內匯交”。此項規定對城市大量的工程建設項目所形成的地質資料的匯交管理非常不利，特別是一些重大建設項目從工可研到最后項目竣工驗收可能要跨3-5年，甚至更長，這給形成于項目建設前期的工程地質勘察資料的匯交管理帶來了很大的難度。

二是《條例》第七條規定的地質資料匯交人主體多元，有項目出資人、也有項目承擔人，涉及的行業面分布廣，在目前市地礦主管部門的匯交管理體系中，對行業外產生的地質資料尚缺乏有效的匯交管理手段，加大了統一匯交工作的難度。譬如工程建設項目的地質資料匯交工作，由于其有一套固有的管理模式，無法與當前的地礦行政管理工作相銜接。

調研發現，很多匯交人對地質資料統一匯交的認知度不高，對自身的合法權益能否得到有效保護存在疑慮。據調研，在市建委、市科委立項（撥款）的大多數科研和生產項目，其成果都明確為項目承擔單位所有，匯交單位對其成果的知識產權等權益的保護尤為敏感。這種顧慮的存在也為地質資料的匯交管理增加了難度。

（3）管理機制問題

地質資料匯交主體多元化以后，管理機制建設沒有及時跟上。雖然已在礦業權項目和地質災害評估等地質工作成果匯交上形成了一些有效的機制，但是，對于城市大量的建設項目工程地質勘察資料的匯交尚無有效的抓手。2006年來探索的部門間聯合行政發文機制在實施過程中成效尚不明顯且不可持續，關鍵還是缺乏有效的監管手段。

此外，調研中，有些單位反映存在多頭管理、重復匯交地質資料的問題。上海市城市建設檔案館是負責全市城建檔案驗收、保管和利用的專門檔案館，城建檔案收集范圍覆蓋建設項目從勘察、設計、施工直至項目竣工的全部工程技術資料，工程地質勘察報告就是其中的一部分。作為行政相對人，他們認為已經履行了向政府有關部門匯交資料的義務，若再要匯交到市地礦行政主管部門，似乎存在重復匯交的問題。

2.3 規章主要內容

《管理辦法》于2012年10月22日市政府第155次常務會議通過，屬于地方政府規章。《管理辦法》共26條，對立法依據、適用范圍、有關概念、主管部門、館藏機構以及匯交制度等作了解釋；對地質資料匯交責任人、匯交范圍、匯交要求、匯交期限及地質資料的接收驗收等作了規定；對地質資料保管要求、保密保護、公開利用和開放共享作了說明；對地質資料匯交人及地質資料管理人員違反規定的法律責任作了明確。結合上海地方實際，《管理辦法》主要在以下幾方面對《條例》進行了實施性細化：

（1）對巖土工程勘察地質資料匯交工作，包括匯交時限、委托匯交、匯交細目作了具體規定

一是明確了委托匯交制度。針對城市地質資料主要是工程建設項目地質資料，建設單位是地質資料匯交人的特點，第八條規定“地質資料匯交人為非地質工作項目承擔單位的，可以委托承擔有關地質工作項目的單位代其履行匯交義務”。項目建設單位作為匯交主體可將匯交任務委托給專業的勘察設計單位，使實際操作更具可行性、便利性，提高匯交質量和效率；

劉偉說：“兄弟們，看到對面的別墅了嗎，目標就在二樓，亮燈的那個房間。”我這才看見小河對面的不遠處有一座二層的小樓，在昏暗的夜光里成了一抹淡淡的乳白色，二樓的一個窗戶亮著粉紅色的燈光，也許是窗簾的粉紅。

二是明確了匯交節點。針對一般大型工程項目建設周期長，竣工驗收時間跨度大，容易造成資料遺失或遺漏的問題，第十二條規定“建設工程中因地質災害評估與勘查、巖土工程勘察等地質工作形成的地質資料，自地質工作項目結束之日起180日內匯交”。在不違背上位法的前提下，盡可能將匯交時限提前，以解決因項目周期長資料匯交效率低、不利于資料二次開發利用的問題；

三是明確了資料匯交細目。根據上海工程建設項目地質資料的特點和工程勘察行業規范，規章附件1詳細說明了巖土工程勘察資料匯交內容應包括成果報告、附圖、附表和數據庫，突出本市地質資料的匯交重點，并保證資料的完整性。

（2）進一步細化對地質資料匯交人合法權益的保護

第十八條、二十條中關于“對地質資料匯交人提出定密建議的，應當進行復核并確定密級”、“保護期內的地質資料有償利用的具體方式由利用人與地質資料匯交人協商確定。利用人向市資料館申請查閱利用的，應當提供雙方簽訂的書面協議。”等規定，通過落實地質資料匯交人知情權、發表建議權等形式，使地質資料匯交人合法利益得到進一步的保護。

（3）對館藏機構管理職責做了細化規定

一是提出了地質資料保管異地備份等規定。第十六條提出“對于數字資料，還應當按照有關電子文檔的管理規范，采取異地備份等措施，保障地質資料的完整和安全”等規定，要求館藏機構提升保管能力。

二是強化地質資料的利用服務要求。第十七條、二十一條關于“地質資料館藏機構應當建立地質資料信息社會化服務網絡系統”、“地質資料館藏機構應當利用現代信息處理技術，開展對地質資料的綜合研究，加強對地質資料的開發和編研”等規定。

（4）強化政府各部門之間的協同管理職能

第四條規定“本市發展改革、建設交通、地震、水務、海洋、環保、農業等相關行政管理部門按照各自職責，協同實施本辦法”，針對地質資料分散保存、多頭管理的現狀，為后續進一步加強統一管理、促進資料有效利用奠定基礎。

3 實施成效

依據《管理辦法》，上海市地質資料館圍繞地質資料“收—管—用”三塊業務，健全統一匯交機制、加強資料信息化建設，推進“數+網”業務模式的全面轉型，構建地質資料多元化服務體系。

3.1 建立了工程建設項目地質資料統一匯交制度

《管理辦法》頒布后，上海市地質資料館在市地礦行政主管部門支持下，結合行政審批制度改革，將工程建設項目地質資料匯交事項正式納入規劃土地綜合驗收管理流程，在建設工程開工放樣復驗、綜合驗收環節對地質資料匯交情況進行核查，并制定了相應的規范性文件和驗收標準，使得全市工程建設項目地質資料統一匯交制度落實有了管理抓手。

截至2018年底，全市匯交工程地質勘察資料10503檔，收集鉆孔30余萬個。匯交工作取得顯著成效，館藏資料年均匯交量由立法前不足100檔增長為近1500檔。2018年度，上海市地質資料館新增地質資料1932種，其中匯交并通過驗收入館資料1279種，收集入館資料650種，轉送入館3種。可明顯看出，《管理辦法》施行后，地質資料匯交量實現了飛躍式增長，并且匯交量在后續每年都維持著比較高的水平（圖2）。可見《管理辦法》對館藏地質資料的擴充和豐富、后續地質成果拓展研究的順利開展產生了直接、強有力的影響。

圖2 地質資料年度匯交量Fig.2 Annual collection of geological data

3.2 館藏機構能力建設得到進一步加強

為全面提升地質資料管理和服務能級，上海市地質資料館多年來開展向“數+網”業務模式的全面轉型，對標一流，圍繞實現地質資料收集全面化、信息標準化、管理常態化、服務多元化的總體目標，加強上海市地質資料數據中心建設[7]（圖3）。

上海市地質資料數據中心集成了上海地區建國以來形成的地質及其相關領域的數據資料和成果報告。通過歷年來地質資料統一匯交制度和共建共享機制建設，擴大了地質資料信息源，地質資料信息“集群化”已成效顯著，成為全國地質資料集成度最高的城市[8]。截至2018年底，上海市地質資料館保管的成果地質資料總量為30344種、原始地質資料總量為900種，并全部完成圖文數字化。在此基礎上，不斷健全數據庫建設標準，2018年完成上海市工程建設規范《地質信息數據規范》送審稿編制。目前按照統一標準，建成了包含近70萬個地質鉆孔數據、5000余萬條地質環境監測信息、1000余幅專題地質圖的地質調查、監測和評價專題數據庫，著力構建地質資料大數據體系，實現地下“透明城市”。

基于核心的數據資源庫，中心建立并不斷完善上海市三維可視化地質信息管理平臺，為地質工作者提供三維可視化的集成管理分析工作環境，實現了基于數據中心的全市海量、異構、多專業地質數據的二維和三維一體化集群化管理，提供多項目數據庫管理、鉆孔原始分層標準化工具、地質專題分析評價工具、三維地質建模和模型剖切分析、地質演化過程仿真模擬分析，以及數據管理維護、平臺功能權限管理等滿足不同業務應用分析的功能，并逐步實現地質調查與評價全過程的信息化，為成果轉化提供技術支撐。

圖3 上海市地質資料數據中心總體架構Fig.3 The overall architecture of Shanghai geological databank center

3.3 地質資料社會化服務能力有了跨越式增長

依托數據中心建設，市資料館積極構建上海地質資料信息專業技術服務平臺，在“互聯網+”大背景下，以門戶網站和微信服務號為載體，對外發布可公開地質資料信息和專題咨詢服務，為城市經濟社會發展提供地質科學數據支持。2015年平臺正式加盟上海研發公共服務平臺，作為上海市科技創新服務體系的組成部分，近年來持續在共享創新資源、營造科技創新生態、促進創新驅動發展等方面發揮基礎性作用。

平臺突破傳統的線下檔案服務模式，面向城市規劃、建設、安全、資源管理等城市發展各領域，按照政府、企事業單位和公眾三個不同層面服務對象需求，構建了“1+X”的地質資料信息應用服務體系，以差異化的服務方式提供從基礎地質資料、地質信息服務系統到地質決策咨詢等不同類別和層次的服務內容[9]，實現地質信息的跨地域、跨部門、跨網絡、跨平臺應用，開拓性建立了我國第一個特大型城市地質信息的社會化服務模式。2018年底，平臺注冊用戶數為2000余個，網站訪問量約10萬余人次/年，用戶基本覆蓋了主要業務行業領域，社會影響力不斷擴大（圖4）。

圖4 上海地質資料信息共享平臺Fig. 4 The website homepage of Shanghai geological information sharing platform

4 結語

《管理辦法》施行近7年來，成效顯著，基本實現了立法目的，對館藏地質資料的擴充、豐富和集成管理，以及后續社會化服務體系構建的順利開展產生了直接、強有力的影響。但近年來，國家不斷在進行行政審批制度改革及加強服務型政府建設，《條例》在2016和2017年的修訂中取消了“地質資料延期匯交審批”的規定，并對有關“地質資料保護登記”、“延長保護期登記”的規定進行了調整。下一步，《管理辦法》需開展立法后評估，并作出適時修訂，以適應新形勢和新的發展要求。

同時，推進地質資料信息服務集群化產業化工作是現階段我國地質資料館藏機構的首要工作任務[10]。從產業鏈角度看，從地質資料產生到提供服務，包括地質資料生產、地質資料匯交、地質資料開發、地質資料服務四個環節[11]，目前，地質資料管理政策只能為后面三個環節提供制度保障，而第一個環節產生的地質資料的數量和質量直接決定了后續的地質資料開發和服務的廣度與深度。涉及多部門、多層級的地質資料生產過程如何打通管理鏈路，與地質資料管理政策進行有機銜接，是我們下一步急需探討的問題。

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