農村金融機構發展普惠金融的現狀和問題

摘要：在鄉村振興的背景下，國家積極發展普惠金融，提高農村地區的金融服務水平。目前，農村地區的金融服務主要是農信機構、農業銀行、郵儲銀行、村鎮銀行、農業發展銀行等銀行業金融機構提供。近年來，這些機構積極開展普惠金融服務，普惠金融的金融覆蓋面不斷擴大，農戶、農村小微企業以及新型農業經營主體的融資難、融資貴問題得到了有效的緩解。盡管如此，但農村金融依然是普惠金融領域的薄弱環節，各類農村銀行業金融機構在發展過程中面臨許多問題。未來，農村銀行業金融機構應當加快自身產品和服務的創新，加快金融供給側結構性改革的步伐，更好的服務鄉村振興戰略。

關鍵詞：農村普惠金融;農村金融機構;鄉村振興

一、 引言

黨的十九大報告指出，要實施鄉村振興戰略，必須把解決好三農問題作為全黨工作的重中之重。在實施鄉村振興戰略的總要求中，最重要的就是產業興旺，鄉鎮企業、涉農企業就是產業興旺的主力軍。發展普惠金融能夠解決鄉村振興中的資金來源問題，為鄉鎮企業、涉農產業提供全方位的金融服務，從金融領域為這些企業的發展注入能量，促進這些企業的發展。近年來，人民銀行、原銀監會協同各部門，圍繞小微企業、三農、扶貧等普惠金融的重點服務對象，出臺了一系列行之有效的措施，通過政策引導、指標考核、督導檢查等多種方式，鼓勵引導銀行業金融機構發展普惠金融，提升普惠金融的能力，目前已經取得一些進展。主要體現為以下幾個方面：

1. 金融服務的可獲得性有了明顯改善。銀行業金融機構加大對小微企業、三農、扶貧等普惠金融重點服務對象的支持力度，涉農貸款余額也是逐年增長，截至2019年6月末，涉農貸款余額34.24萬億元，較2010年末增長173.8%，其中，普惠型涉農貸款余額為6.1萬億元，較年初增長8.24%。

2. 銀行業金融機構的覆蓋面不斷擴大。傳統銀行業金融機構不斷向農村地區延伸、滲透，新型農村金融機構數量快速增長。鄉鎮一級銀行物理網點覆蓋面逐漸擴大，截止到2018年末，全國銀行業金融機構營業網點總數達到22.86萬個，助農取款服務網點86.5萬個，銀行網點的鄉鎮覆蓋率達到96.3%，助農取款服務點村級行政區覆蓋率達98.2%。新型農村金融機構如村鎮銀行的數量穩步增長，截至2018年底，全國共有村鎮銀行1 616家。

3. 金融服務的效率和質量明顯提高。隨著金融科技和互聯網金融的快速發展，數字金融對于普惠金融的發展越來越重要，可以通過互聯網技術以較低的成本將普惠金融滲透到那些傳統金融難以觸及的地方。例如，浙江網商銀行主要依靠互聯網運營模式，實現三分鐘申貸、一秒鐘放款、零人工介入的“310”貸款模式，累計發放貸款5 395億元。

4. 信用基礎設施和風險分擔機制日趨完善。依托社會信用體系建設和銀行大數據的支持，三農、小微企業等征信的薄弱環節得到明顯的改善。截至2017年底，全國累計為261萬戶小微企業和1.73億農戶建立了信用檔案，有效的緩解了由于信息不對稱導致的貸款難問題。同時，農業保險體系和全國性的農業擔保體系也基本建立，分擔了銀行的信用風險。

二、 農村銀行業金融機構的發展現狀

盡管我國普惠金融已經取得一定進展，但農村金融依然是普惠金融領域的薄弱環節，因此發展農村普惠金融依然任重而道遠。農村銀行業金融機構是當前農村普惠金融的主力軍，主要包含四類：第一類是農信社系統，包括農村商業銀行、農村合作銀行和農村信用社，這類金融中介具有網點多、小額信貸經驗豐富等特點，是當前農村金融的主要供給者;第二類是國有商業銀行，主要是農業銀行和郵儲銀行，其特點是規模大、資金雄厚;第三類是政策性銀行，主要是農業發展銀行，主要承擔政策性金融支持;第四類是村鎮銀行，屬于一種新型農村金融機構，主要作為當前農村金融系統的補充。

1. 農信系統的發展現狀。農信社屬于農村合作金融組織，其建立的初衷就是通過社員之間的信用互助來解決生產生活中的融資需求。2003年以后，隨著金融市場化的不斷深入，原先單純的合作制的產權模式和與市場相脫節的經營模式已不再符合金融機構市場化和商業化的發展需求，因此，2003年6月，國務院下發了《深化農村信用社改革試點方案》，率先在浙江、山東等8省市試點改革農信社的產權制度和管理體制。根據各地發展水平和農信社經營情況，產生了一批以縣為單位的統一法人的縣農村信用聯社、農村合作銀行以及農村商業銀行，并將農信社系統交由省政府管理。2010年，銀監會又出臺了《關于加快推進農村合作金融機構股權改造的指導意見》，鼓勵農信社轉變為股份制銀行。截至2018年末，我國共有1 397家農村商業銀行，30家農村合作銀行，812家農村信用社，農商行占農信社系統的62.38%。

農信社系統是當前農村金融的主要供給者，也是當前發展普惠金融的主要承擔者，是全國第一批開展農村小額信用貸款的正規金融機構。根據人民銀行的數據顯示，農信機構各項貸款余額的60%投向了涉農領域，提供了全國30%的涉農貸款和55%的農戶貸款，對提升農村普惠金融發展水平發揮了重要作用。

2. 農村國有商業銀行的發展現狀。近些年來，國有商業銀行越來越注重農村金融市場。原因主要有兩點：首先是考慮到自身業務發展需要。當前，商業銀行面臨利率市場化導致傳統業務收窄、金融脫媒導致的競爭加劇等一系列問題。發展普惠金融能夠增加自身的融資來源，平滑和緩和這些問題。其次是由于積極響應國家的政策導向。在2016年國務院印發了《推進普惠金融發展規劃（2016-2020）》之后，人民銀行、銀監會大力支持普惠金融業務，制定了一系列的指導意見和實施細則，如要求商業銀行成立普惠金融事業部、為商業銀行實施定向降準，從而調動商業銀行積極性，鼓勵信貸資金投向小微企業等普惠金融客戶，彌補此前金融服務短板，提高服務實體經濟的能力，支持普惠金融的發展。

十八大之后，農業銀行對一系列體制和制度進行改革，其中就包括三農金融事業部的改革。從一開始的8家一級分行推廣至全部縣域以上的支行，截至2016年末，農業銀行三農金融事業部下轄1.27萬個營業網點、22萬名員工，分別占到整個農行的55%、43%;事業部存款余額6.4萬億元，貸款余額3.18萬億元，分別占到整個農行的42%、34%。此外，農行還將“三農”普惠金融的經驗復制推廣到小微企業和金融扶貧項目，先后于2014年和2016年在總行設立了小微企業金融部和扶貧開發金融部，對接小微企業和金融扶貧項目。2017年還成立了普惠金融事業部，形成了“三農金融事業部+普惠金融事業部”雙輪驅動的普惠金融服務體系。截至2017年12月31日，農業銀行縣域金融業務總資產75 856.43億元，較上年末增長7.7%。發放貸款及墊款總額35 683.63億元，較上年末增長12.3%，高于全行平均增速2.0個百分點，其中涉農貸款和農戶貸款分別超過3萬億元和1萬億元。

另外一家存在于農村金融體系中的商業銀行是郵儲銀行，它是由原先的郵政儲蓄改制而來，于2007年成立。依托原有覆蓋城鄉的郵政網絡，郵儲銀行網點數目眾多，其中70%以上的網點分布在縣和縣以下地區，有著開辦小額貸款的天然優勢，因此金融覆蓋率、滲透率很高，滿足農村地區的金融需要，更加有利于普惠金融的發展。事實上，郵儲銀行在成立之初就開始了小額信貸的探索，2007年中央一號文件提出，要“引導郵政儲蓄資金返還農村，大力發展農村小額貸款”，郵儲銀行便背負起發展小額信貸的政治使命，經過十多年的發展，郵儲銀行逐步形成了多層次、廣覆蓋的小微企業金融服務體系，支持農村普惠金融。截至到2018年7月末，郵儲銀行300多家二級分行、2 000多家一級支行、7 000多家二級支行都開展了小額信貸業務，其中4 500家位于縣域及以下地區。郵儲銀行累計發放小額信貸2 000多萬筆，總金額達1.55萬億元，有效緩解全國1 000多萬家農戶、小微企業的貸款難題。其中在縣域及縣域以下的農村地區，發放小額信貸1 600多萬筆，金額達1.2萬億元，占全部小額信貸發放的76%。

3. 農業發展銀行的發展現狀。農業發展銀行是農村金融體系中惟一的一家政策性銀行，主要是按照國家的法律法規和政策方針，承擔農村政策性金融的任務。農發行自成立以來，在服務“三農”，特別是在支持糧棉油收儲、農業開發和農業農村基礎建設方面發揮了重要的作用。2014年12月，國務院批復了《中國農業發展銀行改革實施總方案》，進一步強化了農發行的政策性職能，對其政策性業務和自營業務進行分類管理，明確責任和風險，建立以資本充足率為核心的現代銀行制度。2012年，農發行聯合財政部、中國信達資產管理公司、中國中信集團，成立了中國農業產業發展基金，重點支持農業產業化龍頭企業、農業流通等重點農村服務企業，引入社會資本投入農業產業化項目，促進農村經濟發展。截至2018年末，農業發展銀行累計發放涉農貸款余額4.83萬億，較去年增長6.5%。

4. 村鎮銀行的發展現狀。2006年12月20日，銀監會發布了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，首次規定了村鎮銀行在內的一系列新型農村金融的準入條件、設立方式和監管措施，開始在四川、青海、甘肅、內蒙古、吉林、湖北等六省進行試點。村鎮銀行作為新型農村金融機構，具有以下幾個特點。首先由于其扎根當地，更加了解當地客戶的金融需求，利用“局部知識”很好地解決了信息不對稱的問題，對于普惠金融發展起到了積極的作用。其次，村鎮銀行的業務主要專注于“存貸匯”等基礎金融服務，對于存貸款，堅持“取之于當地用之于當地”的原則，更好地為當地農戶和小微企業提供金融支持，成為普惠金融的新生力量。最后，村鎮銀行屬于獨立的法人機構，因此治理高效、信貸方式較為靈活。歷經十幾年的發展，截至2018年底，全國共有村鎮銀行1 616家，其中中西部地區機構占比65.6%，已覆蓋全國31個省份的1 286個縣（市、旗），縣域覆蓋率達70%;累計為658.5萬家農戶和小微企業發放貸款1 114.6萬筆，累計發放貸款余額4.69億元

三、 當前存在的問題

近年來，農村銀行業金融機構在普惠金融領域做出的努力有目共睹，特別是在2016年國務院印發了《推進普惠金融發展規劃（2016-2020）》之后，人民銀行、銀監會提出了一系列支持普惠金融發展的措施，農村銀行業金融機構也積極響應，將普惠金融作為自己未來發展戰略的一部分，涉農領域和小微企業所面臨的金融抑制問題有所改善，但是這些機構在當前發展普惠金融過程中依然面臨一些問題和挑戰。

目前農信社存在的問題主要是改制后的商業性問題。普惠金融的基本理念（包容性、公平性、服務性）與農信社的基本功能是相適應的。其中農信社的政治功能體現在普惠金融的包容性上，社會功能體現在普惠金融的公平性中，經濟功能體現在普惠金融的服務性上。一些農信社在轉變為農商行后，過分強調其商業屬性，追求盈利性和利潤最大化，導致當前農信社系統的職能與普惠金融理念產生了背離。杜曉山（2015）認為，產生這種背離的原因核心是認識、理念和理論指導出現了偏差，與商業資本追求利潤最大化這一終極目標的動因密切相關，亦即與接受或信奉“理性經濟人理論”的思想理論分不開。此外，農信社系統提供的金融服務較為單一，尤其是對于偏遠落后地區的農信社機構來說更是如此，這些農信社最重要的利潤來源還是存貸利差。對于信貸模式，當前大多數的農信社機構采用的還是抵押、質押、擔保等傳統方式，對于缺乏抵押物的農戶和小微企業來說，獲取信貸依然存在困難。

商業銀行在實施普惠金融也存在一系列問題。首先，對于農業銀行這類大型商業銀行來說，由于其自身規模過大、市場跨度廣、經營范圍寬的特點，其縣域及縣域以下營業網點數明顯少于農信社系統，普惠金融滲透率較低，因此面臨一定的信息不對稱風險。另外，農業銀行這類商業銀行的商業屬性同樣容易造成與普惠金融目標的背離。同時，商業銀行開展普惠金融業務需要在農村地區設置網點，會增加自身營運成本，從而加劇自身的財務壓力;普惠金融業務的單筆業務額通常比較小，相對于城市金融業務，單筆業務的成本較高。對于郵儲銀行來說，業務較為單一，相較于其他農村銀行業金融機構，在金融產品設計以及金融創新方面能力較弱。

村鎮銀行在發展過程中同樣面臨一系列問題。首先是存在市場定位的偏差，偏離普惠金融的目標。村鎮銀行在設立之初是為了服務農村地區，發展普惠金融，解決當地的金融抑制的問題。但是由于村鎮銀行具有獨立的法人地位，需要對自己的經營負責，自擔風險、自負盈虧，發起行和出資人必然會要求將利潤最大化作為經營的首要目標。因此肯定會將資源投向利潤高、風險低的優質項目，偏好大客戶，與普惠金融的理念產生背離。另外，目前農村地區還有農信社系統、農業銀行等金融機構，客戶也更加傾向于將資金存在這些規模較大的金融機構，而導致村鎮銀行自身經營存在困難。村鎮銀行普遍規模較小、“一縣一行”，導致村鎮銀行的運營成本和風控成本過高。盡管2018年1月9日，銀監會發布《開展投資管理型村鎮銀行和“多縣一行”制村鎮銀行試點工作的通知》，開始試點“多縣一行”，但是又存在村鎮銀行資金向經濟相對發達的縣轉移的問題（馮興元、孫同全，2018）。

農發行作為政策性銀行在發展普惠金融過程中面臨一些問題。目前，國家關于政策性銀行的立法相對滯后，取而代之的是國務院出臺的相關文件。在實踐中，我國政策性銀行運營只能參照商業銀行的法律法規，這不僅導致其內部運行機制不暢，也可能影響其正確的功能定位（劉怡達，2014）。此外，政策性銀行大多都在縣城以上區域，面臨機構人員數目較少，掌握普惠金融客戶信息較難的劣勢。最后，其自身可持續經營也面臨挑戰，存在政策性金融的脆弱性問題，主要表現在三個方面：資金來源渠道單一、自身的非營利性特征、貸款周期較長。根據農發行2017年資產負債表可以看出，金融債券融資是其主要的資金來源的63%。債務融資就需要面臨資本市場的利率波動，從而加劇金融的脆弱性問題。非營利性導致自身政策性貸款比重偏高，面對經濟周期波動時難以調整自身經營策略。

四、 對策

未來，在發展農村普惠金融的過程中，需要注意以下問題。首先要注重建立以合作性金融和商業性金融為基礎，政策性金融為輔助的全方位、多層次、差異化的普惠金融體系。當前合作制金融依然是農村金融體系中的短板，隨著農村信用社系統金融機構整體走向股份化之后，我國農村正規金融市場就缺乏真正的合作金融。因此，國家在支持農村普惠金融的過程中，應當鼓勵包括農信社系統在內的多類型的農村合作金融的發展。在管理民主、運行規范、帶動力強的農民合作社和供銷合作社基礎上，培育發展新型農村合作金融，不斷豐富農村地區金融機構類型（杜曉山，2015）。發展合作金融有利于解決農村金融中信息不對稱的問題。農村分散的局部知識的最佳利用者， 是那些著眼于貼近農村經濟主體的合作金融機構、地方中小型商業金融機構、小額信貸機構等，他們應該成為農村金融市場的主體。這些金融組織機構（或活動）競爭的存在，對于農村金融體系的效率以及金融資源優化配置至關重要。

參考文獻：

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[8] 杜曉山，劉文璞，主編.從小額信貸到普惠金融——中國小額信貸發展二十五周年回顧與展望論文集[M].北京：中國社科文獻出版社，2018.

作者簡介：燕翔（1992-），男，漢族，新疆維吾爾自治區昌吉市人，中國社會科學院研究生院經濟學博士生，研究方向：普惠金融、農村金融。

收稿日期：2019-10-12。