“一帶一路”建設框架下中非經貿合作的機遇與挑戰

涂明輝

（上海師范大學，上海 200234）

2018 年9 月3 日，中非合作論壇峰會在北京召開，峰會堅持2015年中非合作論壇約翰內斯堡峰會“加強政治關系，深化經濟發展”為主要內容的政治共識，繼承并發展峰會提出的“十大合作計劃”。[1]各國領導人在北京峰會上提出“八大行動”舉措，進一步規劃未來三年針對非洲工業化現代化，基礎設施建設，貿易投資便利化，能力建設和扶貧等領域的具體合作內容。“八大行動”作為中非友好合作的新內涵，對塑造中非合作伙伴關系具有重大戰略意義。中非經貿關系進一步發展既是中國對外睦鄰外交政策的延伸，也借鑒了區域經濟發展的實踐經驗，將我國點面式合作如中國—東盟“10+3”、中國-歐盟、中國—東歐“16+1”等模式推向體系化建設。[2]中國積極推動中非經貿合作，一方面豐富中國外交的理論內涵，如以“義利相兼、以義為先”的合作原則為基礎的“新型義利觀”，以身份認同、文化交流為基礎的“中非命運共同體”體系建設。秉持實踐為先原則，落實好中非各類合作項目。2000年中非貿易額僅為104 億美元，2008 年首次突破千億美元大關。2017 年中非貿易總額為1697.5 億美元，比2016年增長13.80%，為近年來增長之最。[3]

“一帶一路”凸顯區域性公共產品功能，“一帶一路”國際合作與建設不僅針對“一帶一路”沿線國家，也是中國向非洲提供的一種全球性公共產品。本文從中非經貿合作面臨的機遇和挑戰出發，研究“一帶一路”區域公共產品對中非合作意義。[4]

中國區域公共物品供給是對現有國際公共產品架構的補充而不是對國際體系的挑戰與重構。本著互惠共利、合作共贏的原則，中非制度化合作將以三大支柱機制作為切入點，以中非合作論壇為主要內容對接“一帶一路”中非區域化合作，突出機制構建的重要性。[5]

一、轉型對外援助機制，授人以漁

全球公共產品負面外部性的承受往往集中于貧困國家，這些國家同時也是對正面外部性需求最大，同時應對負面外部性最差的國家。國際援助自20 世紀50 年代以來，以美國利用“馬歇爾計劃”振興西歐為開端，間接控制歐洲命脈后由此成為重要的發展干預措施。冷戰期間，美國和蘇聯利用援助作為實現意識形態產出的手段，并將獨立國家作為尋求全球霸權的重要戰略目標進行區分和拉攏。20 世紀80 年代后，中國對外援助出于經濟和地緣利益的考量，忽視了意識形態輸出的特征。

進入21 世紀后，中國對非援助呈現機制化、透明化發展，這得益于非盟重組以及中非合作論壇機制的建立并在區域合作層面對接中國海外發展規劃，形成了以多邊合作為特征的區域合作模式。2000 年10 月中非合作論壇第一次會議通過《中非經濟和社會發展合作綱領》，建立了貿易、投資、援助和債務減免合作框架。2011年，中國發表了第一個對外援助白皮書，標志著中國對外援助走向了公開化和透明化。“一帶一路”倡議將非洲納入重點區域并加大了對該地區的援助力度與機制建設。[6]在此基礎上，中國在2014年發表的對外援助白皮書中確立了“相互尊重、平等相待、重信守諾、互利共贏”以及“不干涉受援國內政”的基本原則。在對非援助內容上，西方援助不僅無法針對非洲人力資本培養以及工業發展建設，還將非洲國家拖入債務陷阱，造成非洲原料市場和金融市場混亂。中國始終秉持授人以漁的原則，從人道主義出發，注重非洲國家基礎設施以及工業部門建設，著力培養非洲人力資本提升勞動力素質水平。2000～2012 年，中國在50 個非洲國家進行了2546 項援助項目，援助金額共計830億美元。其中，中國在道路通信、工業建設以及社會公共基礎設施如醫院學校等領域投入最多，得益于“一帶一路”建設與合作。2012～2017年，中國平均每年對非洲國家的基礎設施建設投資近120 億美元，形成融資、援助、合作多形式復合的援助機制。中非貿易也進入快速增長時期，與2015年相比，2018年增長額超過90%。

2015～2018年中非經貿數據（百萬美元）

作為中國對非援助政策的平臺——中非合作論壇機制在對接“一帶一路”倡議合作中實現階段調整，形成以下特征：（1）中國對非援助政策注重規模性與效益型的統一；（2）中國對非援助政策強調互利共贏的原則；（3）中國對非援助政策邁向公開化和透明化發展。與此同時，中國對非洲的援助項目也逐步優化，具體特點如下：（1）中國對非援助項目總體上呈現立體式；（2）中國對非援助項目以重點項目作為牽引；（3）中國對非援助項目以合作計劃式展開。

二、建立健全安全保障機制，防預結合

非洲安全問題大致由以下因素組成：（1）由選舉造成的階級矛盾；（2）極端主義擴散造成的恐怖襲擊；（3）民族與族群沖突；（4）貧困造成的海盜活動以及日用品短缺；（5）醫療條件低下造成的社會動亂。非洲各種社會矛盾交織的狀況決定了只有從癥結入手，對癥下藥建立安全保障機制才能從根源做到防預結合。

發展是安全的基礎，安全是發展的前提。由貧困導致的社會資源缺乏是非洲傳染性疾病頻繁和海盜活動頻繁的主要原因。除加大人道主義援助力度與擴大基礎設施供給外，中國在脫貧方面的豐富經驗可以通過制度化設計應用于非洲國家，通過加強治國理政經驗交流以及社會福利建設，加快培養非洲精英人才以調和社會矛盾是中非政治合作的重要議題。另外，針對極端主義擴散與民族矛盾沖突，中國應當同國際社會以及聯合國一道，在相關政治議題上果斷處理，聯合“一帶一路”沿線國家，遏制中東極端主義擴散勢頭，積極介入由種族沖突引起的人道主義災難，強化聯合國維和行動的作用。

在防務合作方面，中國通過軍事援助、聯演聯訓、人員培訓、裝備技術交流等方式加強非洲安全能力建設。以機制建設落實“北京行動計劃”，支持非洲集體安全機制建設。并在此基礎上，開展以下制度合作。首先，建立中非合作安全論壇，為中非加強和平與安全領域交流提供平臺；其次，建立與非洲國際刑警組織對話合作關系，深化治安與警務合作，共同打擊跨國犯罪，加強有關反恐與打擊跨國犯罪情報分享與行動協調；最后，完善“中非合作論壇——法律論壇”機制建設，深化司法合作與法制交流，加強中非反腐敗合作層次，就勞務方面建立中非聯合仲裁機制。

三、完善區域貨幣金融與自由貿易機制

非洲國家市場規模普遍偏小，通過運行良好的基礎設施加強跨境跨區域的連接，改變運輸成本高昂、電力短缺、通信設施落后等狀況，有助于提高生產和服務的效率，推動經濟和社會的發展。需要指出的是，非洲聯盟和非洲區域一體化組織職能重疊嚴重，加之地區糾紛和內亂原因造成部分國家中長期戰略無法得以有效部署，領導人的短視行為則更助長了這種趨勢。近年來，隨著“一帶一路”合作趨于深層次化，基礎設施的拉動作用極大地激發了非洲經濟發展潛力，區域市場隨著基礎設施完善得以自發建立。

完善金融與貿易機制，首先應從貨幣與債務入手。在貨幣層面，由于非洲國家貨幣信用普遍不高，主要以匯率盯住歐元由中非經濟貨幣共同體為發行機構的中非法郎和西非經濟貨幣共同聯盟為發行機構的西非法郎為主，還要盯住英鎊的舊英國殖民地如肯尼亞、烏干達等國使用的本國先令，以及南非的主要貨幣南非蘭特、埃及盯住美元的主要貨幣埃及鎊、安哥拉的主要貨幣寬扎、尼日利亞的主要貨幣奈拉等。非洲國家貨幣復雜且受到掛鉤貨幣影響波動較大，其主要原因還是在于與匯率掛鉤國的金融債務問題與貨幣發行權的問題。在此基礎上，如何通過貿易與金融加快人民幣國際化進程進而減少因匯率問題造成的損失，除了深化貿易和金融合作以外，應加快我國金融對外開放步伐，深化我國國資銀行改革，拓寬國家對外融資貸款渠道業務，優化銀行結構，激發民營銀行投資活力，規范并完善債券市場發展。在債務層面，除了援助機制建設的無息貸款和低息貸款以外，主要通過幫助非洲國家培訓相關專業的精英人才并對非洲國家債務問題給予幫助性建議等方式進行完善。

除此之外，中非合作論壇北京峰會以“北京行動計劃”會議階段性成果為內容，主要包括“八大行動”方案以及600億美元資金籃子并就貨幣金融、貿易體系建設作出重要規劃部署。中非經貿合作主要通過貿、投、援、基四方面組成。其中作為中非經濟合作的主要驅動力，不同于“輸血”式合作，貿易與投資具有“造血”式特點。具體表現如下：（1）目前600億美元的資金籃子主要包括設立發展金融專項資金和非洲進口貿易融資專項資金，旨在促進中國企業在非洲投資，從而引領投資和調整貿易平衡；（2）非洲歡迎深化“一帶一路”倡議，加強亞投行與絲綢之路基金等多邊金融機構和非洲的合作；（3）加快人民幣國際化步伐。繼續加強本幣結算合作，擴大本幣在雙邊貿易和投資融資中的使用，支持非洲人民幣清算業務的發展。非洲地區公共產品低供給高需求的失衡狀態需要通過域外大國介入進行調整，這種介入通過與區域內供給相互兼容或互補的方式提高該地區的公共物品供給能力，那么低供給高需求的域內國在外力的幫助和支持下，就會加速向高供給高需求的形態演化的進程。

“一帶一路”凸顯政策溝通、設施聯通、貿易暢通、貨幣融通、民心相通“五通”主題，高層互通、政治互信是“五通”的奠基石。經濟層面至政治層面的遞進，其本質是雙方互信程度的加深，機制建設的核心在于信任建構。近年來，中非高層互訪頻繁，增進了政治互信，為推動“一帶一路”建設各領域合作奠定了良好基礎。2015年中國政府與非洲聯盟簽署“三網一化”建設備忘錄，覆蓋非洲全境的公路、鐵路和基礎設施，著力改善非洲基礎設施。在提升東道國工業化方面，中國已在非洲五個國家建立了六個境外合作區，其中埃塞俄比亞的東方產業園為改善當地就業、提升產品出口等做出了積極貢獻。2017年在埃塞俄比亞舉行的第29 屆非盟首腦會議上多位與會的非盟高級官員都表示，要加強非洲發展戰略與“一帶一路”對接，“一帶一路”建設獲得了國際社會的共識，中非的伙伴關系網絡建設日臻完善，“一帶一路”建設與合作與非洲的發展建設高度契合，運輸基礎設施的聯通將有助于推動非洲大陸內部互聯互通。在“一帶一路”戰略倡議的框架下，以“路”為代表的基礎設施建設不斷向非洲大陸延伸，助推非洲國家的工業化與區域一體化發展。

在中非合作積極作為，力求務實的整體氛圍中，如何將過剩產能通過區域公共產品供給的形式造福非洲國家是中非區域合作進程緊迫的任務。在“一帶一路”建設與合作作為區域公共產品輸出框架的基礎上，通過機制作用建立體系進而規范在操作層面的供給進程，這與全球治理亟須通過國際機制層面的創新進行表達的訴求不謀而合。中非通過政治議題進行制度化合作，賦予中非合作論壇以新的戰略內涵進而全方位對接“一帶一路”戰略目標。通過制度化建設從頂層設計助力中國對非區域公共產品供給，進而與全球霸權體系公共產品形成互補性關系，降低區域內搭便車行為，減緩公共物品私物化的趨勢，盡量消除由區域內經濟和政治發展衍生的負外部性對我國造成的影響，進而實現中非合作伙伴關系轉型升級的戰略目標。[7]

“一帶一路”的發展歷程，是從“中國倡議”發展到“國際公共產品”的歷程。“一帶一路”從65個國家走向了全世界，已成為面向全球的戰略合作，“一帶一路”作為區域性國際公共產品將給廣大非洲地區帶來新的繁榮。“一帶一路”主張成員國家及相關的國際組織成員本著“共商、共建、共享”的原則開展各項國際事務及相關活動。[8]其體現出來的平等性、共享性、互惠性，本身就成為區域性國際公共產品的重要內容和表現形式。從公共產品供給機制來看，“一帶一路”建設和合作是廣大非洲地區國際公共產品供給構架的有益補充和完善，有著獨特的優勢，非洲各國經濟發展及利益訴求存在較大的差異性，它便于相互間協調和監督成本的減少，集體行動達成一致的可能性較大。非洲地區不存在特別強勢的國家，成本分攤能夠明顯降低區域性國際公共產品被某個國家“私有化”的風險。[9]以發展中國家為代表的非洲地區蘊藏著巨大潛力，在美國霸權主義與保護主義盛行，歐洲政治危機加深自顧不暇之際，中國應著眼發展中國家通過頂層設計就機制建設層面給予戰略性部署，構建以區域公共物品理論為基礎的公共產品供給體系，并以區域層面的機制建設為主要任務，通過消化過剩產能轉型升級國內產業。[10]