由資金“輸血式”轉(zhuǎn)向多元“造血式”

李禾

生態(tài)環(huán)境是一個(gè)整體，一個(gè)區(qū)域青山綠水會(huì)給相鄰區(qū)域帶來生態(tài)利益，如清新的空氣、清澈的流水和優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品等。然而，一個(gè)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、修復(fù)與重建等需要大量資金投入，為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，當(dāng)?shù)匾部赡軙?huì)喪失許多發(fā)展機(jī)會(huì)、付出機(jī)會(huì)成本。為此，國家發(fā)展改革委近日正式發(fā)布了《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》），決定開展生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)，進(jìn)一步健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制;并將在安徽、福建、江西、云南和青海等10個(gè)省區(qū)選擇50個(gè)試點(diǎn)縣，開展生態(tài)綜合補(bǔ)償工作。

資金缺口較大地域重疊或空缺問題突出

生態(tài)補(bǔ)償是指以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，以政府和市場(chǎng)等經(jīng)濟(jì)手段為主要方式，調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排。按照“誰受益、誰補(bǔ)償，誰保護(hù)、誰獲補(bǔ)償”的原則，達(dá)到生態(tài)共建、環(huán)境共保、資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)共贏的目標(biāo)。

中國生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心執(zhí)行主任、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授靳樂山說，從領(lǐng)域上看，生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)覆蓋我國主要的生態(tài)系統(tǒng)。參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡赜蚍秶€在不斷擴(kuò)大，我國每個(gè)省都在開展生態(tài)補(bǔ)償工作。

盡管生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)受到各方的高度重視，但依然面臨許多問題。靳樂山說，雖然資金量逐年提高，但我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)繁重，生態(tài)補(bǔ)償資金距離需求還相差較遠(yuǎn)。“協(xié)調(diào)各領(lǐng)域、各部門生態(tài)補(bǔ)償工作，也成為越來越突出的問題。幾乎每個(gè)涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的部門都結(jié)合部門政策開展生態(tài)補(bǔ)償，各部門都在執(zhí)行自己的政策，落實(shí)到縣級(jí)層面，就會(huì)出現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜虻闹丿B和空缺。”

《試點(diǎn)方案》規(guī)定，工作目標(biāo)是“到2022年，生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)工作取得階段性進(jìn)展，資金使用效益有效提升，生態(tài)保護(hù)地區(qū)造血能力得到增強(qiáng)，生態(tài)保護(hù)者的主動(dòng)參與度明顯提升，與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制基本建立。”

加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)建立市場(chǎng)化、多元化補(bǔ)償機(jī)制

近年來，我國生態(tài)補(bǔ)償資金渠道不斷拓寬，資金規(guī)模有所增加，但仍存在資金來源單一、使用不夠精準(zhǔn)、激勵(lì)作用不強(qiáng)等突出問題。以往資金的“輸血式”補(bǔ)償，可能會(huì)導(dǎo)致地方缺乏發(fā)展的主動(dòng)性和積極性，出現(xiàn)養(yǎng)懶人等現(xiàn)象。于是，《試點(diǎn)方案》提出，多渠道籌集資金加大對(duì)試點(diǎn)工作的支持。鼓勵(lì)地方從實(shí)際出發(fā)，因地制宜、自主創(chuàng)新、積極探索，破除現(xiàn)有的體制機(jī)制障礙，加快形成靈活多樣、操作性強(qiáng)、切實(shí)有效的補(bǔ)償方式。加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，完善配套政策，優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償資金的使用，實(shí)現(xiàn)由“輸血式”補(bǔ)償向“造血式”補(bǔ)償轉(zhuǎn)變。

靳樂山說，目前，生態(tài)補(bǔ)償主要為資金補(bǔ)償，要嘗試使用多種補(bǔ)償方式，如政策補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償、智力補(bǔ)償?shù)龋匀〉酶玫男ЧＲ阅纤闭{(diào)中線生態(tài)補(bǔ)償為例，庫區(qū)為護(hù)送清水北上做出了犧牲，目前主要采用以對(duì)口協(xié)作為主導(dǎo)的補(bǔ)償機(jī)制。

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償研究中心主任劉桂環(huán)研究員說，還應(yīng)促進(jìn)建立市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，破解資金難題，并在資金補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、人才、文化、旅游等方面的合作。

筆者在實(shí)地采訪中了解到，日前青海、浙江、江西、江蘇等地都在試點(diǎn)利用生態(tài)補(bǔ)償在內(nèi)的多方資金，在良好生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)匚幕v史、民族等特色，開發(fā)“生態(tài)+文化”的旅游項(xiàng)目，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。這樣一來，不但增強(qiáng)了地方可持續(xù)發(fā)展能力，而且讓當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生對(duì)良好生態(tài)的產(chǎn)業(yè)依賴，極大調(diào)動(dòng)了地方保護(hù)良好生態(tài)環(huán)境的積極性。

打破行政區(qū)劃限制建立流域上下游生態(tài)補(bǔ)償制度

目前，我國省、市內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償工作開展較為順利，但跨行政區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償在損失核算、補(bǔ)償金額確定等方面還存在分歧。劉桂環(huán)說，我國跨行政區(qū)域的江河眾多，30%的國土面積分布在跨行政區(qū)的大江大河流域，將省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制擴(kuò)大至跨省層面十分必要。

《試點(diǎn)方案》提出，推進(jìn)建立流域上下游生態(tài)補(bǔ)償制度。推進(jìn)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，完善重點(diǎn)流域跨省斷面監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和績(jī)效考核機(jī)制，對(duì)納入橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)的流域開展績(jī)效評(píng)價(jià)。

新安江流域作為我國首個(gè)以國家層面推動(dòng)建立的跨省界水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)，涉及上游的安徽省、下游的浙江省，對(duì)我國跨界流域生態(tài)補(bǔ)償具有重要的示范和引導(dǎo)作用。其補(bǔ)償是通過中央引導(dǎo)、地方為主、重在協(xié)商的機(jī)制，對(duì)省與省之間的補(bǔ)償目標(biāo)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償實(shí)施以及補(bǔ)償考核等進(jìn)行協(xié)商。

劉桂環(huán)說，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡谝惠喸圏c(diǎn)是中央財(cái)政為主力，第二輪試點(diǎn)是中央財(cái)政逐步“退坡”，即先多后少，進(jìn)一步引導(dǎo)地方建立機(jī)制，逐步過渡為以地方資金為主。可以預(yù)期的是，試點(diǎn)將走向“中央財(cái)政徹底退出，完善1對(duì)1補(bǔ)償關(guān)系”，健全和完善跨省流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

目前，以新安江試點(diǎn)為范本的流域上下游橫向補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作已陸續(xù)在汀江—韓江流域、九洲江流域、東江流域、引灤入津、赤水河流域以及密云水庫上游潮白河流域相繼推開，共涉及6個(gè)流域、10個(gè)省份。