城市治理理論流派發(fā)展探析

周芮

【摘 要】城市政治學(xué)研究城市的權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)，兩者構(gòu)成梳理城市治理理論流派轉(zhuǎn)換的主要線索。本文采用文獻(xiàn)分析方法，基于既往研究的成果，主要從城市權(quán)力結(jié)構(gòu)和城市治理結(jié)構(gòu)兩個方面，沿著時間脈絡(luò)梳理國外城市治理的理論流派。

【關(guān)鍵詞】城市治理;權(quán)力結(jié)構(gòu);治理結(jié)構(gòu)

一、城市權(quán)力結(jié)構(gòu)

政治學(xué)的核心是權(quán)力，城市政治學(xué)的核心研究對象是城市權(quán)力結(jié)構(gòu)。城市統(tǒng)治權(quán)是城市政治學(xué)的核心問題之一，即關(guān)注城市權(quán)力掌握在誰手中，權(quán)力的運作機(jī)制和結(jié)果是什么。也就是回答“誰統(tǒng)治城市”“誰為了什么而統(tǒng)治城市”和“如何統(tǒng)治”三大問題。

關(guān)于“誰統(tǒng)治城市”這一問題，在20世紀(jì)60年代的美國出現(xiàn)精英主義和多元主義的爭論。弗洛伊德·亨特是第一個運用精英主義理論分析城市權(quán)力結(jié)構(gòu)的政治學(xué)家。亨特基于實證研究，提出工商精英對城市政策具有支配性影響力，城市由精英掌握和控制。亨特得出結(jié)論，認(rèn)為地方代議制民主本質(zhì)上是占支配地位的經(jīng)濟(jì)利益的“幌子”。這一結(jié)論激起了精英主義與多元主義的爭論。羅伯特·達(dá)爾對紐黑文市進(jìn)行實證研究，提出城市權(quán)力是分割和分散的，得出多元主義的理論觀點。多元主義認(rèn)為，城市社會可以理解為數(shù)百個小的特殊利益集團(tuán)的聚焦體，這些團(tuán)體有著不完全的人員重疊，廣泛分散的權(quán)力基礎(chǔ)，以及大量的對重要決策施加影響的手段。

關(guān)于“誰為了什么而統(tǒng)治”這一問題，20世紀(jì)80年代以來，西方國家放松經(jīng)濟(jì)規(guī)制，商業(yè)領(lǐng)袖、社會力量在城市治理中的影響擴(kuò)大，城市統(tǒng)治權(quán)研究提出了城市增長機(jī)器理論和城市機(jī)制理論。

城市增長機(jī)器理論由羅根和莫洛奇提出，從城市增長的角度理解城市政治，他們將精英理論研究視野進(jìn)一步拓展，將城市權(quán)力結(jié)構(gòu)的研究推進(jìn)至“誰為了什么而統(tǒng)治”，認(rèn)為主導(dǎo)城市發(fā)展的是致力于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的各種力量之間的聯(lián)盟。羅根和莫洛奇認(rèn)為處在城市發(fā)展關(guān)鍵地位的“食利者”經(jīng)常通過強(qiáng)化財產(chǎn)（土地、建筑物）的使用或發(fā)展更高層次的使用價值來增加租金，使自身收益最大化。食利者必須與其他致力于促進(jìn)增長的行動者合作才能達(dá)到目標(biāo)。由于土地資源是城市發(fā)展的主導(dǎo)因素，城市增長要對控制土地開發(fā)或?qū)σ牙猛恋卦匍_發(fā)。增長機(jī)器理論認(rèn)為企業(yè)家是形成城市系統(tǒng)的關(guān)鍵作用力。

城市機(jī)制理論認(rèn)為當(dāng)代城市中大眾控制的操作方法大致是政府與市場勞動分工的結(jié)果，多元主義適用性被進(jìn)一步拓展，被稱為“新多元主義”。城市機(jī)制理論認(rèn)為私人部門掌握城市生產(chǎn)資料的所有權(quán)，提高公民福利水平的責(zé)任由私人部門和公共部門的官員承擔(dān)，但這些官員只能進(jìn)行誘導(dǎo)。在此過程中，政府必須考慮城市中的多元力量并建立聯(lián)盟，推動有關(guān)力量做出決定。因此，城市機(jī)制理論認(rèn)為當(dāng)代城市政治包含多元的參與者，政治組織、經(jīng)濟(jì)組織和社會組織分別掌握不同的資源，任何一方都無法獨立地實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，多元主體之間的互動合作就成了一種必然選擇。根據(jù)城市機(jī)制理論，在城市治理中多元主體需要建立合作關(guān)系，共同促進(jìn)城市發(fā)展。

20世紀(jì)80年代以來，城市政體理論開始關(guān)注“如何統(tǒng)治”這一問題，將精英主義和多元主義爭論的焦點轉(zhuǎn)移到社會生產(chǎn)的表達(dá)方式上，城市政體理論逐漸成為分析地方政治的主導(dǎo)范式。斯通的研究表明，城市政體理論的注意力集中于重要的目標(biāo)是如何設(shè)置和達(dá)成的;斯托克等學(xué)者進(jìn)一步豐富了城市政體理論的內(nèi)涵，指出市場與國家之間的勞動分工使權(quán)力趨于分散，且政權(quán)是一種合作性安排，城市需要地方政府和私人參與者來共同管理。城市政體理論成為20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初期美國城市政治學(xué)的主流理論，對特定歷史時期及特定地域的社會政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象也確實具有較強(qiáng)的描述力，但由于其對政體形成和維持等過程中的變量（variations）的解釋力不足，被批評為是一種概念、模型抑或分析框架。

二、城市治理結(jié)構(gòu)

上一部分主要是從城市權(quán)力結(jié)構(gòu)這一角度分析。然而，城市公共事務(wù)的治理和公共物品和公共服務(wù)的供給需要組織機(jī)構(gòu)的支撐，在此基礎(chǔ)上就形成了結(jié)構(gòu)化的制度框架并由此演變成固定的治理結(jié)構(gòu)。因此，這一結(jié)構(gòu)的變遷也構(gòu)成梳理城市治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

在眾多解釋城市治理的理論中，區(qū)域主義范式的影響最為深遠(yuǎn)。阿蘭·瓦利斯關(guān)于區(qū)域主義研究的四篇論文被認(rèn)為是在20世紀(jì)90年代的經(jīng)濟(jì)、政治和社會背景下，區(qū)域主義和大都市治理研究的新開端。阿蘭·瓦利斯從城市區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的歷史角度把美國大都市治理分為三個不同的階段：第一階段是單核心中心發(fā)展的工業(yè)城市區(qū)，即“傳統(tǒng)區(qū)域主義”階段;第二階段是多核心中心（包括中心城市和郊區(qū)）的城市區(qū)域，即“公共選擇理論學(xué)派”階段;第三階段是強(qiáng)調(diào)在同一區(qū)域內(nèi)的地方政治實體的競爭，這一階段以網(wǎng)絡(luò)化（復(fù)雜的補(bǔ)充和相互依賴）為特征，即“新區(qū)域主義”階段。三種階段圍繞著“誰治理”和“治理需不需要政府”等問題展開論證?！皞鹘y(tǒng)區(qū)域主義”強(qiáng)調(diào)政府力量，公共選擇理論學(xué)派強(qiáng)調(diào)市場力量，新區(qū)域主義逐漸轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)政府、市場和社會組織的多元主體的力量。

傳統(tǒng)區(qū)域主義，又稱為巨人政府論，流行于20世紀(jì)初至20世紀(jì)50年代，代表理論為大都市政府理論。該理論尋求以中心城市來控制城市邊緣地區(qū)的擴(kuò)展，中心城市進(jìn)而成為大都市，即把現(xiàn)有的城市政府權(quán)威統(tǒng)一為超級大都市政府，在宏觀上統(tǒng)一化解地方問題。“大都市政府”的構(gòu)想具備一定的合理性，例如可以通過強(qiáng)有力的財政維持中心城市與邊緣郊區(qū)的財政平衡，具有區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃能力等。

20世紀(jì)50年代以來，由于大都市區(qū)的變化和政府改革的興起，大都市政府模式開始受到公共選擇學(xué)派的批判，多中心治理理論或者碎片化的大都市治理觀念開始興起，并且在20世紀(jì)60——80年代末這一時段內(nèi)占據(jù)了主導(dǎo)地位。蒂伯特是最早將公共選擇理論運用于城市治理結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家之一，他指出“社區(qū)數(shù)量越多，其中的分歧越大，消費者就越能意識到他們偏好的位置所在”。奧斯特羅姆精細(xì)化了蒂伯特主張中的隱含模型——呼吁多個單位間進(jìn)行競爭并提高效率，并認(rèn)為“多中心政治體制只能通過合作模式，即在各單位之間的競爭與沖突并存的環(huán)境中，得以理解和評估”。

在多中心治理理論及其實踐大行其道的幾十年內(nèi)，西方國家城市內(nèi)部碎片化程度進(jìn)一步加劇，多個地方單位層層疊疊又互不隸屬。在這樣的背景下新區(qū)域主義理論于20世紀(jì)90年代登上舞臺。新區(qū)域主義摒棄了傳統(tǒng)官僚制和市場機(jī)制，將區(qū)域治理看作多個政策主體之間相互依賴與相互合作以解決公共問題的動態(tài)過程。新區(qū)域主義展現(xiàn)出“治理而非管理、跨部門而非單一部門、協(xié)作而非協(xié)調(diào)、過程而非結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)而非正式結(jié)構(gòu)”的特點，通過靈活的政策網(wǎng)絡(luò)倡導(dǎo)區(qū)域整合和發(fā)展的協(xié)調(diào)，能有效緩解區(qū)域內(nèi)各級政府各自為政、效率低下的問題，有利于組建區(qū)域治理的協(xié)作性或合作性組織，采取多種形式化解區(qū)域性公共問題。

【參考文獻(xiàn)】

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