簡析供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下的城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型

楊蒙

（作者單位：武漢市土地利用和城市空間規(guī)劃研究中心）

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下城鄉(xiāng)規(guī)劃存在的問題

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，城鄉(xiāng)規(guī)劃和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革之間的關(guān)系一直是較為關(guān)鍵的問題，另外，目前城鄉(xiāng)規(guī)劃和城鎮(zhèn)化新形勢之間依舊存在相互不適應(yīng)的問題，就使得對應(yīng)管理模式和管控布局無法發(fā)揮其實際價值。

1.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程和城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的關(guān)聯(lián)

若是追溯供給側(cè)改革體系的思想來源，就要從凱恩斯主義的需求側(cè)思想開始，主要強調(diào)的投資行為、出口行為以及消費行為等都是帶動全民經(jīng)濟的重要事件，而這其中要素投入是較為關(guān)鍵的推動力。而在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，最關(guān)鍵的就是要對土地資源、公共服務(wù)以及基礎(chǔ)設(shè)施等進行統(tǒng)籌管理，從根本上對各類空間資源進行增量供給管理，確保能貼合城鎮(zhèn)化以及經(jīng)濟發(fā)展的基本需求。

而在供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革項目中，生產(chǎn)要素的充分供給是整個項目運行管理的前提，在此基礎(chǔ)上維護持續(xù)性增量管理，并且有效推動經(jīng)濟增長，最關(guān)鍵的就是有效提高供給和生產(chǎn)能力，為強化政府減少財稅干預(yù)以及促進市場競爭力優(yōu)化有著較為關(guān)鍵的作用。也就是說，對于城鄉(xiāng)規(guī)劃工作進程而言，城鎮(zhèn)化發(fā)展體系內(nèi)若是一味應(yīng)用大規(guī)模粗放型空間資源管理模式，會出現(xiàn)資源受限以及資源浪費的問題，也就會造成結(jié)構(gòu)性問題相繼出現(xiàn)，甚至出現(xiàn)諸多不適應(yīng)的發(fā)展結(jié)構(gòu)，見圖1：

圖1 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程和城鄉(xiāng)規(guī)劃體系關(guān)系

2.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程和城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的匹配

在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系內(nèi)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革依舊存在匹配度不足的問題，究其原因，大規(guī)模的空間供給和資源環(huán)境之間的約束力存在匹配度不足的問題，使得新城新區(qū)建設(shè)和當?shù)亟?jīng)濟運行結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了嚴重的偏差，也就是說，過量的城鎮(zhèn)空間資源供給機制使得土地利用率明顯落后，對應(yīng)的結(jié)構(gòu)不合理問題以及資源環(huán)境約束問題都非常明顯。

另外，標準化空間供給和差異化多元需求之間也存在著適應(yīng)性不足的問題，盡管標準化規(guī)劃技術(shù)要求和管理機制已經(jīng)提供了較為通用的規(guī)劃建設(shè)準則，但是，依舊存在規(guī)劃建設(shè)底線要求不能得到全面保障的問題，規(guī)劃供給項目和城市差異性需求結(jié)構(gòu)體系，必然會嚴重制約空間供給的準確性和實效性，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)程序、機制等無法適應(yīng)彈性要求，造成土地使用編制實施項目和城市功能實際需求之間存在利用率大幅度降低的問題。

除此之外，效率性導(dǎo)向機制也出現(xiàn)了供給過程和品質(zhì)導(dǎo)向過程需求升級不適應(yīng)的問題，使得以人為本的理念不能得到落實和踐行，必然會出現(xiàn)服務(wù)于資本的空間生產(chǎn)作為增長主義形成供給方式的差異性規(guī)劃，使得經(jīng)濟和社會文化等目標發(fā)展存在失衡的問題，積累外部負面效應(yīng)。

二、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下的城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型路徑

為了進一步順應(yīng)管理趨勢，相關(guān)部門要積極整合管理路徑和管控要素，建構(gòu)完整的規(guī)劃轉(zhuǎn)型方案，并且強化經(jīng)濟增長和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革項目之間的關(guān)系，有效建構(gòu)以人為核心，實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的均衡化管理模式，保證能為城鄉(xiāng)規(guī)劃規(guī)范化進步創(chuàng)設(shè)良好的平臺。并且結(jié)合供給側(cè)改革的實際要求，逐步落實“三去一降一補”的管理要點，提升任務(wù)要求的管控效率，見圖2：

圖2 “三去一降一補”城鄉(xiāng)規(guī)劃任務(wù)要求

1.優(yōu)化空間要素管理

為了維護供給側(cè)改革體系內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型的時效性價值，相關(guān)部門要積極整合管理建設(shè)開發(fā)結(jié)構(gòu)，確保相應(yīng)內(nèi)容都能落實到位，從而有效實現(xiàn)管理工作的全面進步和優(yōu)化。其中，框定總量、限定總量、盤活總量以及質(zhì)量管理等都是較為關(guān)鍵的要素，相關(guān)部門要積極整合品質(zhì)監(jiān)督機制，為結(jié)構(gòu)性改革管理工作的順利開展提供保障。

第一，要真正意義上落實效率為導(dǎo)向的生產(chǎn)體系，并且逐漸推進其轉(zhuǎn)型為宜居導(dǎo)向的“生活+”體系，一定程度上促進城市空間生活化和精細化進步，為推動傳統(tǒng)效率導(dǎo)向機制向新時期生活空間轉(zhuǎn)型機制提供保證。例如，在2015年，美國啟動了紐約皇后大道改建項目，主要是在原有道路上增設(shè)自行車道，有效滿足城市慢行交通需求，并且能保證非機動交通舒適性和安全性。

第二，進一步整合特色供給項目，建立地域特色生態(tài)體系和文化體系的融合機制。在實際管理模式中，更加關(guān)注歷史文化空間傳承以及文化遺產(chǎn)的保護，并且真正實現(xiàn)城市居民文化歸屬的管理，以保證社會組織機制能提升社會建設(shè)可持續(xù)性管理效果，也能從根本上提高居民的城市歸屬感。例如，廣州新黃浦發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃體系戰(zhàn)略發(fā)展綱要就指出，要合理性維護存量空間，并且適度調(diào)整社區(qū)空間成本，建立創(chuàng)新空間體系。

2.優(yōu)化管理制度

在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系內(nèi)，要想有效提升城市空間發(fā)展的水平，就要建構(gòu)有效的去產(chǎn)能、去庫存以及去杠桿的管理模式，從規(guī)劃項目、土地項目以及改革探索項目出發(fā)，保證空間要素得以優(yōu)化配置，并且真正激活存量空間，從而鼓勵相關(guān)部門建立自下而上的制度創(chuàng)新體系，為共享機制和用地兼容管理工作的全面落實與開展奠定基礎(chǔ)。其中，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下的城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型工作要結(jié)合實際情況進行管理項目的優(yōu)化，從根本上推進各個地區(qū)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進程，按照管理制度約束機制和空間治理的路徑創(chuàng)新要求，完善相應(yīng)工作。另外，要確保供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制各個組成要素都能呈現(xiàn)出最佳配置優(yōu)化方案，從而真正實現(xiàn)管理工作的全面進步。

一方面，要創(chuàng)新城市空間資源共享體系，將空間使用效率和活力作為根本，并且有效整合閑置資源，為要素使用權(quán)短時轉(zhuǎn)移提供良好的發(fā)展空間，確保城市低效空間整合功能能得以優(yōu)化。資源共享是管理項目的根本追求，也是建立健全完整管控模式和管理方案的根本，在管理制度優(yōu)化升級的過程中，保證共享和兼容項目的綜合價值，就是推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)發(fā)展改革進程，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體規(guī)劃可持續(xù)性改良的關(guān)鍵。

另一方面，要積極踐行優(yōu)化用地兼容管理的方案，確保能促進城市實現(xiàn)多元復(fù)合空間組織發(fā)展，從規(guī)劃實施管理層面凸顯各個層次規(guī)劃條件的擬定效果，并且從功能和比例層面上進行彈性空間的管理和預(yù)留，從而維護城市使用兼容性以及靈活性的綜合監(jiān)督價值，實現(xiàn)平面混合+立體復(fù)合的空間發(fā)展目標。例如，要落實生態(tài)修復(fù)城市修補整體規(guī)劃，除此之外，要合理性規(guī)劃城鎮(zhèn)發(fā)展空間，確保能提出空間管理集約化規(guī)劃模式，從根本上將土地利用規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃、市政專項規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)規(guī)劃等進行項目銜接，從而維護多規(guī)合一的管理局面，確保能突出整體規(guī)劃的綜合價值，為完善配套管理以及提升價值創(chuàng)設(shè)良好的平臺，推動地區(qū)可持續(xù)發(fā)展和進步。

三、結(jié)語

總而言之，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下的城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型工作要將持續(xù)性發(fā)展和進步作為關(guān)鍵，有效將數(shù)據(jù)集成項目、技術(shù)支持過程以及管理協(xié)同發(fā)展等作為關(guān)鍵的信息平臺，優(yōu)化規(guī)劃價值和規(guī)劃管理工作時效性，為規(guī)劃體系的全面可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好的平臺。