特朗普執政以來美國國內氣候政策評析

劉元玲

【關鍵詞】特朗普;美國氣候政策;全球氣候治理

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.12.011

美國作為能源生產和消費大國、全球第二大碳排放國，在新能源發展、環保科技創新等與氣候治理相關的領域優勢明顯，因此其國內氣候政策走向和成效如何，將對全球氣候治理產生重大影響。2017年特朗普就任美國總統以來，一改其前任奧巴馬政府的“親氣候”立場，使美國國內的氣候政策出現大幅倒退。失衡、低效是目前美國國內氣候政策的顯著特征，這一消極的氣候政策嚴重影響了全球氣候治理的效能。

美國聯邦與地方的氣候政策新動向

美國國內氣候政策是指美國為應對全球氣候變化所采取的減排、減緩和適應等國內政策的總稱，其可以劃分為聯邦和地方兩個層面的政策舉措。[1]氣候變化問題本身的復雜性及其與經濟發展、能源使用、產業結構等部門的密切關聯性，使得對該問題的有效應對在很大程度上依賴于宏觀層面的政策制定與落實。特朗普上臺以來，美國聯邦氣候政策出現了大幅度倒退，主要體現在以下三個方面。

第一，在關于氣候變化問題的觀念認知方面，特朗普不認同氣候變化的科學基礎及其產生的影響，也不主張對該問題加以積極應對。他在氣候變化問題上的觀念認知體現了共和黨在該問題上的傳統消極立場。自1990年以來，聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）歷次發布的氣候變化評估報告均作為應對氣候變化的權威文件被國際社會廣泛認可，其核心結論是全球氣候變暖正在發生，將對人類社會產生長期負面影響，但人類還有可能通過積極應對獲得可持續發展的未來。這一評估成為各國政府制定氣候政策、設立制度、落實行動的重要科學依據，也是全球氣候治理的科學基礎。然而，特朗普對IPCC的報告結論不以為然，質疑全球氣候正在變暖，否定人為因素對氣候變暖的影響，因而拒絕對此問題做出積極應對。他在2016年參加總統競選時就聲稱：“奧巴馬在解決一個實際上不存在的問題，他將氣候變化看作當今世界最重要的問題之一，我認為其重要性很低，我不相信氣候變化，除非有人給我證據看?！盵2]就任總統后，特朗普依然在不同場合聲稱氣候變化是“騙局”，是“旨在削弱美國競爭力的謊言”。特朗普的這種認知與言論，不但遭到身邊親信的反對，而且受到民主黨的譴責。此后，特朗普在氣候變化問題上的保守認識雖有所松動，但其仍認為氣候變化即便存在也并非不可逆轉，是可“變來變去”的現象，無須積極應對?？傮w而言，特朗普落后的觀念認知對美國國內氣候政策造成了巨大負面影響。

第二，在人事安排方面，特朗普政府在應對氣候變化相關職能部門任命的幾乎都是反對或質疑氣候變化的人。諸如“親氣候”的知名專家托德·斯特恩等遭到排擠。2017年2月，特朗普任命斯科特·普魯特擔任美國環保署署長，這位前俄克拉荷馬州總檢察長曾多次指責和質疑環保署的權力，還聯合其他二十幾個州狀告奧巴馬的“清潔電力計劃”違憲。2018年7月，普魯特離職后，特朗普授意前煤炭行業游說人士安德魯·惠勒繼任環保署署長，不但激起許多民主黨人和環保人士的強烈反對，而且連緬因州的共和黨參議員蘇珊·柯林斯也表示反對，稱惠勒致力于降低造成氣候變化的排放標準，將把美國帶往錯誤方向。特朗普內閣任職時間最長的官員之一、美國能源部長瑞克·佩里曾嘲笑氣候變化是“世俗碳邪教”，并稱氣候科學家操縱數據以獲得資金。[3]白宮顧問、極力反對氣候治理的科學家威廉·哈珀認為，氣候研究浪費錢財，有損科學界形象，更像是某種“印度教”的東西。[4]特朗普的這些人事任命在聯邦層面為氣候變化反對論者提供了舞臺，與之相應，這些人在相關職能部門采取的舉措又為特朗普實踐反對氣候治理的理念提供了支持。

第三，在氣候政策方面，特朗普政府對奧巴馬的氣候遺產進行了“急剎車式”的暫停、擱置甚至廢棄處理。奧巴馬政府未能成功通過立法來保持聯邦氣候政策的穩定性和持久性，因而只能依靠行政命令的方式出臺相關政策。奧巴馬第二任期內推出的以“清潔電力計劃”為核心的《總統氣候行動計劃》是其最重要的氣候治理遺產。然而，2017年1月，特朗普上任伊始就宣稱《總統氣候行動計劃》是“愚蠢且不必要的政策”，并用注重化石能源開發利用的“美國第一能源計劃”取而代之。此后不久，特朗普大幅削減環保署的預算，并對其進行大規模裁員。2017年5月，美國政府公布2018財政年度預算草案——《美國優先：一份讓美國偉大復興的預算藍圖》，同年特朗普還簽署了《推動能源獨立和經濟增長的總統行政命令》。“這說明特朗普或共和黨的認識已直接轉化成聯邦政府的行動：一方面大幅削減與氣候相關的科研預算，甚至包括執行多年、口碑甚好的‘能源之星計劃和先進能源研究計劃，宣布退出《巴黎協定》并停止向綠色氣候資金注資;另一方面要求直接撤銷之前與氣候變化相關的4項總統行政命令，立即對‘清潔電力計劃相關條款進行審查，解散由白宮經濟顧問委員會與管理預算辦公室召集的溫室氣體社會成本機構間工作組等。不到百日，當年‘奧巴馬氣候新政就已經被徹底從聯邦政府政策中刪除。”[5]這些舉措在美國國內激起強烈不滿，前美國環保署署長、民主黨人吉娜·麥卡錫甚至將其稱為“倒行逆施”。 [6]2018年8月，特朗普政府又宣布將在2020年后凍結奧巴馬時代提出的旨在降低交通碳排放燃油減排標準，而交通領域的碳排放占美國總體碳排放的30%左右，這一舉措使得奧巴馬的氣候遺產幾乎被鏟除殆盡。

美國民主、共和兩黨之間的理念和立場分歧通過各種方式滲透給選民，而選民在此問題上的認識差距又進一步加劇和固化了兩黨之間的分歧。圖為2019年9月20日，數千名民眾在美國芝加哥舉行大規模游行活動，呼吁社會各界應對氣候變化。

綜上所述，特朗普執政以來的聯邦氣候政策出現了大幅倒退。由于觀念上的懷疑否定、人事安排和政策部署的“去氣候化”，美國聯邦政府的氣候政策呈現明顯的“走一步、退三步”的狀況。在聯邦政府政策影響下，美國地方氣候政策也呈現了明顯的倒退，這主要體現在兩個方面。

第一，積極應對氣候變化的地方政府數量有所減少。美國國家制度的設計在很大程度上決定了“一切政治都是地方政治”，聯邦的意志能否以及在多大程度上得以落實，地方政府的作用非常關鍵。美國50個州和1個特區政府及其下轄的數萬個城市、郡縣政府在應對氣候變化問題上的政策立場差異很大，甚至呈現兩極分化的狀態，既有像加利福尼亞、紐約這樣積極行動的州，也有像俄克拉荷馬、德克薩斯這樣消極應對的州。在“去氣候化”成為聯邦政府氣候政策基調的情況下，積極應對氣候變化的地方政府數量明顯減少。2013年，美國有29個州擁有可再生能源組合標準，到2019年時減少為25個州加華盛頓特區。[7]2014年，美國共有38個州編制了溫室氣體排放清單，制定了氣候適應計劃，但到2019年11月減少為23個州加華盛頓特區。[8]行動積極的地方政府在特朗普執政以來也遭到來自聯邦層面自上而下的打壓與制約。2019年9月，特朗普宣布撤銷加利福尼亞州獨立制定更加嚴格的汽車尾氣排放標準的權力，并禁止其他州制定此類規則，這進一步挫傷了其他地方政府應對氣候變化的積極性。

第二，地方政府應對氣候變化的成效有限，達不到美國國家減排目標所需要的規模。早在2016年5月，美國密歇根大學和北卡羅來納大學的研究人員在對美國44個地方性氣候政策進行評估后指出，美國地方性氣候政策雖然數量眾多，但缺乏實操性，因而減排效果有限。[9]國際社會曾一度對美國地方氣候政策與行動抱有希望，期望它們能以某種方式如期兌現美國在《巴黎協定》中的承諾。但在倒退的聯邦氣候政策的影響與壓力下，不斷有地方政府退出應對氣候變化的項目，使得這一希望成為泡影。2018年，美國甚至出現了碳排放量增加的情況，增幅為3.4%。[10]此外，由于缺少聯邦政府的支持，地方政府推行的氣候政策只能聚焦于政府行為或社區建設等方面，將減排、減緩和適應氣候變化推廣至不同領域的嘗試收效甚微。

總之，特朗普執政以來，美國在氣候變化問題上的立場出現了反轉，聯邦層面的氣候政策甚至出現了根本性逆轉。面對倒退的聯邦氣候政策，國際社會一度將希望寄托于美國地方層面的氣候政策。然而，部分地方政府的努力雖然取得一定成效，但總體而言是心余力絀。2018年，美國碳排放不降反升也說明地方氣候政策根本無法對沖聯邦氣候政策倒退帶來的消極影響。

美國國內氣候政策倒退的原因

2017年以來，美國國內氣候政策出現大幅倒退是由很多因素共同作用造成的。在聯邦層面，愈演愈烈的政治極化導致共和、民主兩黨在氣候變化問題上出現認知分裂、難以達成共識，這是美國氣候政策出現倒退的根源。在地方層面，一方面受消極倒退的聯邦氣候政策影響，另一方面受制于千差萬別的地方實際情況，諸多州關于氣候治理的認知日趨消極，政策效能不斷下降。特朗普本人在氣候變化問題上的消極認知立場也是導致美國氣候政策倒退的重要因素。

第一，政治極化導致共和黨與民主黨在氣候變化問題上的對立日益加劇，這是造成美國氣候政策倒退的根源。自20世紀90年代以來，共和、民主兩黨在環境保護、氣候變化等問題上的分歧就日趨明顯，立場日漸對立。[11]共和黨對待氣候變化的主流立場是質疑并否定氣候變化、拒絕改變美式生活方式、反對以減排來應對氣候變化，并且這一立場隨著時間的推移愈演愈烈;而民主黨在應對氣候變化問題上持積極立場，在觀念和政策層面都主張積極應對氣候變化，并以此來吸引更多選民支持。兩黨之間的理念和立場分歧通過各種方式滲透給選民，而選民在此問題上的認識差距又進一步加劇和固化了兩黨之間的分歧。[12]政治極化導致的認知分裂造成立法、行政和司法部門相互掣肘，從而帶來聯邦層面應對氣候變化的政策失衡與低效。無論哪個黨派執政掌權，這一態勢在過去三十多年都沒有發生實質改變。特朗普執政進一步加劇了兩黨的政治對立，進而對制定高效、平衡的氣候政策產生負面影響。

第二，受聯邦氣候政策倒退的影響以及各地自身稟賦的制約，美國地方政府的氣候政策也出現了倒退。一方面，美國地方政府在氣候變化問題上的立場也呈現分歧對立狀態，這是兩黨在聯邦層面的斗爭向下傳導的結果。民主黨占優勢的藍州多數代表的是金融界、中產階級、高級知識分子的利益，其對氣候議題較為積極;而共和黨占優勢的紅州則多是能源重工業、制造業等利益集團的代言人，因此在氣候變化問題上更為保守。另一方面，各個地方資源稟賦不同，具體情況千差萬別，他們往往各自為政。例如，各州間的減排目標差異大、措施考慮不夠周全、許多目標的達成遵循自愿原則，使得基于地方實際而產生的氣候政策很難統一，從而不能形成合力共同應對氣候變化。2019年，美國能源署發布的一份報告指出：“無論是絕對排放量還是人均排放量，美國各州與能源有關的二氧化碳排放差異很大。”[13]各州的土地規模、可用燃料、企業類型、氣候、人口規模和密度都對該州的總排放量和人均排放量水平發揮著直接影響。例如，華盛頓州擁有豐富的水力資源，完成減排任務相對容易;特拉華州擁有豐富的煤炭資源，因此推動低碳減排的工作就阻力較大。此外，地方政府相關立法所具有的權威性不足，難以像聯邦立法一樣改變社會各界對機會、成本和風險的認識，進而刺激他們做出有利于氣候治理的選擇。有些地方政府的財政預算中沒有明確的應對氣候變化的資金，而特朗普執政后聯邦政府分配的資源少之又少。即便是資金充裕、政策積極、行動力最強的地方（如加利福尼亞州），其減排行動也僅僅局限在有限的范圍內，無法對沖那些消極應對的高碳排放州的影響（如得克薩斯州），也無力抵消倒退的聯邦氣候政策所帶來的影響，甚至還要耗費精力應對聯邦政府的打壓。

第三，特朗普本人是導致美國氣候政策出現倒退的直接影響因素。一方面，特朗普質疑、否定氣候變化的科學基礎，并通過自己強大的自媒體宣傳能力掀起了一股質疑、否定氣候變化科學基礎的浪潮，影響了數量廣泛的國內外民眾，削弱了美國應對氣候變化的認知基礎。另一方面，特朗普奉行“美國優先”的執政理念，以“美國能源獨立”為目標，注重對化石能源的開發使用和出口，降低環保監測標準。特朗普回歸傳統能源，旨在通過促進任內經濟增長獲取短期經濟收益，鞏固執政基礎，這不可避免地造成聯邦氣候政策的倒退。此外，特朗普執政后對奧巴馬時期積極的聯邦氣候政策進行暫停、擱置甚至廢棄，在機構設置、人事安排以及財政分配等方面都呈現明顯的“去氣候化”的傾向，對地方政府積極應對氣候變化的舉措不僅不予以支持，反而實行壓制和約束，使得地方政府氣候政策出現倒退。

總體上看，當前美國國內氣候政策倒退的主要原因是愈演愈烈的政治極化，以及由此導致的兩黨在氣候變化問題上的認知分裂，這不但影響了聯邦政府氣候政策的制定和實施，也向下滲透并影響到地方層面的氣候政策。雖然美國仍有部分地方政府主張積極應對氣候變化，但由于缺乏聯邦政府層面的頂層設計，它們基于自身現實所采取的氣候政策基本上是各自為政，難以形成合力，成效有效。

美國國內氣候政策倒退的影響

美國曾經是全球氣候治理最重要的參與者之一。特朗普執政以來美國國內氣候政策出現倒退不僅對其本土氣候治理，而且對其參與的雙多邊氣候合作和全球氣候治理進程與效果都產生了顯著的消極影響。

短期來看，由于缺乏積極有效的應對，氣候變化已經對美國農業發展、土地利用、水資源保護和民眾健康等帶來損害……氣溫和降水變化導致山火增多、地表臭氧污染加重、空氣質量惡化，進而使民眾健康風險增加。2019 年11月25日，美國加利福尼亞州洛斯帕德里斯國家森林公園發生山火，火勢迅速蔓延，迫使圣巴巴拉部分居民從家中疏散。

一是對美國生態環境與經濟可持續發展帶來消極影響。短期來看，由于缺乏積極有效的應對，氣候變化已經對美國農業發展、土地利用、水資源保護和民眾健康等帶來損害。例如，干旱、暴雨等極端天氣的增加對美國作物產量、家畜安全和鄉村生活帶來越來越嚴峻的挑戰。氣溫和降水變化導致山火增多、地表臭氧污染加重、空氣質量惡化，進而使民眾健康風險增加。長期來看，消極的氣候政策對美國國家利益造成的負面影響是顯著的。根據美國環保署最新的研究報告，如果不對氣候變化加以遏制，其造成的種種后果將在21世紀末給美國造成數千億美元的損失，包括供水短缺、基礎設施癱瘓以及由空氣污染導致的平均壽命縮短等。英國劍橋大學的研究報告指出，除非《巴黎協定》的目標能夠實現，否則到2100年全球平均氣溫將上升4攝氏度……這將會使美國的人均GDP損失超過10%。[14]

二是致使美國曾經參與的雙邊氣候合作陷入停滯。特朗普執政后，美國與歐盟、印度、中國等主要經濟體的雙邊氣候合作均陷入停滯。例如，奧巴馬執政期間曾試圖推動美國與印度之間的雙邊氣候合作，如今該議題已經徹底退出了特朗普的議事日程和關切范圍。目前，特朗普政府已將重點放在推動美國向印度出口化石能源的議題上。奧巴馬執政期間，美國與歐盟在“如何共同應對氣候變化”問題上分歧與合作并存，到了特朗普時代，美歐雙方在該問題上的合作幾乎無從談起。中美氣候合作經過從無到有、從邊緣到中心、從次要到主要的轉變過程后，在奧巴馬執政時期一度成為中美雙邊合作的亮點，成為大國合作應對氣候變化的典范。然而，特朗普政府對待氣候問題的態度及其倒退的國內政策，使得中美雙方應對氣候變化的合作陷入停滯。特朗普政府發動針對中國的“貿易戰”，導致兩國關系遭遇嚴重沖擊，使得雙邊政府間合作應對氣候變化的氛圍幾乎蕩然無存。

三是導致多邊氣候治理平臺的未來發展更加舉步維艱。特朗普執政以來，將其落后的氣候觀和倒退的氣候立場帶到多邊氣候治理平臺，阻礙了通過多邊機制應對氣候變化所具有的可信度和效能。例如，美國曾積極推動“亞太清潔發展和氣候伙伴計劃”，通過多邊合作滿足各國日益增長的能源需求并應對溫室氣體排放、能源安全等方面的挑戰，同時依托全球環境基金推動各國開展形式多樣的應對氣候變化國際合作。然而，特朗普執政后將這些多邊項目束之高閣，相關國際合作陷入停滯。事實上，特朗普執政以來，美國已不再主動在多邊治理舞臺增加氣候議題，甚至中斷在多邊機制中對氣候議題的討論。例如，2019年白宮代理幕僚長米克·馬爾瓦尼公開聲稱，2020年在美國舉辦的七國集團峰會將不設置氣候變化相關議題。盡管仍有一些多邊機制拋開美國達成積極應對氣候變化的聲明，但總體而言，缺乏美國的參與和支持，這些努力的成效將大打折扣。此外，特朗普決定退出《巴黎協定》，也會對全球氣候治理造成嚴重負面影響。正如曾推動達成《巴黎協定》的美國國務院前氣候官員安德魯·萊特所言：“如果我們只是一個低排放的小國，影響不會那么大。但我們是一個有著很多權力和影響力的大國，我們在這個問題上缺席會使整個世界的氣候治理倒退。”[15]

結語

特朗普執政以來，美國國內氣候政策出現大幅度倒退，總體呈現失衡、低效的特征。從聯邦層面看，愈演愈烈的政治極化使民主黨與共和黨在氣候變化問題上陷入認知分裂，雙方難以達成共識。日益嚴重的政治極化導致美國政府難以出臺平衡、高效的聯邦氣候政策。從地方層面看，由于受黨派政治極化的影響和聯邦氣候政策倒退的壓力，以及地方氣候政策本身的諸多局限，其治理效果十分有限，無法對沖倒退的聯邦氣候政策所帶來的沖擊。美國國內氣候政策倒退不僅對其自身經濟社會發展造成消極影響，而且使美國參與的雙多邊氣候國際合作陷入停滯，對全球氣候治理造成嚴重沖擊。

（作者單位：中國社會科學院美國研究所）

（責任編輯：甘沖）

[1] 美國各州與地方市郡縣以及非政府組織等統稱地方層面。

[2] Clare Foran， “Donald Trump and the Triumph of climate change Denial” ， https：//www.theatlantic.com/politics/archive/2016/12/donald-trump-climate-change-skeptic-denial/510359/.

[3] Ben Kentish， “Donald Trumps likely scientific adviser calls climate change scientists a ‘glassy-eyed cult” ， https：//uk.news.yahoo.com/donald-trumps-likely-scientific-adviser-003338841.html.

[4] 同[2]。

[5] 柴麒敏、傅莎、祁悅、樊星、徐華清：《特朗普“去氣候化”政策對全球氣候治理的影響》，載《中國人口·資源與環境》，2017年第8期，第1-8頁。

[6] 《特朗普政府埋葬清潔能源計劃 美前官員：純粹是倒行逆施》，http：//www.xinhuanet.com//world/2017-10/12/c_129719023.htm。

[7] 可再生能源組合標準是奧巴馬執政期間提出的一項政策，主要是確保各州提供給用戶的電力有一定的份額必須來自可再生能源發電，為的是降低溫室氣體排放。這些目標在不同的州之間有所差異（10%-40%之間），實現日期也不同。

[8] “State Climate Policy Maps”， https：//www.c2es.org/content/state-climate-policy/.

[9] “Numerous Strategies but Limited Implementation Guidance in US Local Adaptation Plans” ， http：//www.nature.com/nclimate/journal/vaop/ncurrent/full/nclimate3012.html.

[10] 《美2018年碳排放量升3.4%，漲幅20年來次高》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1622149072741876810&wfr=spider&for=pc。

[11] Dunlap.R. and McCright. A， “A Widening Gap. Republican and Democratic Views on Climate Change”， Environment， Vol.50， No.5， 2008， pp.26-35.

[12] Guber.D， “A Cooling Climate for Change？ Party Polarization and the Politics of Global Warming”， American Behavioral Scientist， Vol.57， No.1， 2012， pp.93-115.

[13] “Energy-Related Carbon Dioxide Emissions by State， 2005-2016”， https：//www.eia.gov/environment/emissions/state/analysis/.

[14] “Climate change to shrink economies of rich， poor， hot and cold countries alike unless Paris Agreement”， ?https：//www.cam.ac.uk/research/news/climate-change-to-shrink-economies-of-rich-poor-hot-and-cold-countries-alike-unless-paris-agreement.

[15] 《美國政府啟動退出巴黎氣候協定程序》，http：//www.tanpaifang.com/tanguwen/2019/1107/66236_3.html。