建設(shè)現(xiàn)代化治理框架下的生態(tài)文明制度體系

孫浩進(jìn) 趙文濤

黨的十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”，在頂層設(shè)計(jì)上對(duì)我國生態(tài)文明制度體系建設(shè)明晰了定位、明確了方向。生態(tài)文明建設(shè)是我國“五位一體”總體布局的重要組成，在實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中具有極其重要的意義。在新時(shí)代，完善生態(tài)文明制度體系對(duì)于我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)尤為重要。生態(tài)文明制度是在生態(tài)環(huán)境保護(hù)各個(gè)方面約束人們行為及其人與自然相互關(guān)系的行為規(guī)范。要實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的整體性、系統(tǒng)性，必須立足于現(xiàn)代化治理，在制度層面進(jìn)行不斷完善和改進(jìn)。基于此，應(yīng)從確立生態(tài)文明建設(shè)的理念引領(lǐng)、健全生態(tài)文明建設(shè)的產(chǎn)權(quán)制度、構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的治理體系三個(gè)方面著力，建設(shè)現(xiàn)代化治理框架下的生態(tài)文明制度體系。

一、確立生態(tài)文明建設(shè)的理念引領(lǐng)

黨的十九屆四中全會(huì)提出“生態(tài)文明建設(shè)是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，必須踐行綠水青山就是金山銀山的理念”。風(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)、價(jià)值信念和理念等，也是重要的非正式制度。綠色發(fā)展是以效率、和諧、持續(xù)為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展方式。綠色發(fā)展理念與可持續(xù)發(fā)展思想上是一脈相承的，既是對(duì)可持續(xù)發(fā)展的繼承，也是可持續(xù)發(fā)展中國化的理論創(chuàng)新，也是中國特色社會(huì)主義應(yīng)對(duì)全球生態(tài)環(huán)境惡化客觀現(xiàn)實(shí)的重大理論貢獻(xiàn)，符合歷史潮流的演進(jìn)規(guī)律。針對(duì)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”“我們既要綠水青山，也要金山銀山，綠水青山就是金山銀山。”實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展理念對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)的引領(lǐng)作用，發(fā)揮好非正式制度促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的職能，具有非常重要的意義。

堅(jiān)持綠色發(fā)展理念就是明確生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)。習(xí)近平總書記指出：“全黨全社會(huì)要堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，馳而不息，久久為功。”堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，就要求國家調(diào)適可持續(xù)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，將綠色發(fā)展理念擺在更加突出的位置，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和文化建設(shè)各方面、全過程。綠色發(fā)展理念作為重要的非正式制度安排，為生態(tài)文明建設(shè)指明了方向，使生態(tài)文明建設(shè)的定位更為清晰，為全球生態(tài)治理提供中國方案和中國智慧。

堅(jiān)持綠色發(fā)展理念就是堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的客觀規(guī)律。綠色發(fā)展理念是基于人與自然的發(fā)展規(guī)律，人類文明發(fā)展的規(guī)律，人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的深刻闡釋和客觀把握，是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間思維對(duì)立的一種突破。無論從理論內(nèi)涵層面還是實(shí)踐路徑來說，“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念在黨和國家事業(yè)發(fā)展中具有重要地位。人類要想更長久、更高效、更和諧地發(fā)展下去，離不開賴以生存的自然環(huán)境，人類社會(huì)的發(fā)展就要處理好人與自然之間的關(guān)系，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。以堅(jiān)持綠色發(fā)展理念處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)之間的協(xié)調(diào)，對(duì)于文明發(fā)展道路上的美麗中國建設(shè)具有重大意義。

堅(jiān)持綠色發(fā)展理念就是摒棄破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的增長模式。綠色發(fā)展理念引領(lǐng)意味著轉(zhuǎn)變發(fā)展思路、方式，摒棄“先污染、后治理”“重發(fā)展、輕保護(hù)”的發(fā)展老路，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，把利用自然生態(tài)環(huán)境的優(yōu)勢(shì)與發(fā)展地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來，使綠水青山所蘊(yùn)含的生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值，更加循環(huán)、可持續(xù)地推動(dòng)發(fā)展，使綠水青山變成金山銀山，以此推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)。

二、健全生態(tài)文明建設(shè)的產(chǎn)權(quán)制度

黨的十九屆四中全會(huì)提出要“全面建立資源高效利用制度”，這必然要求健全生態(tài)文明建設(shè)的產(chǎn)權(quán)制度。在我國生態(tài)文明建設(shè)中界定好各主體的產(chǎn)權(quán)，能夠提高效率，促進(jìn)主體之間合作，減少互相推諉和逃避，形成合力。通過在生態(tài)文明建設(shè)中基于現(xiàn)代化治理，健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度，落實(shí)資源有償使用制度，實(shí)行資源總量管理和全面節(jié)約制度，并建立起完整的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系，能夠進(jìn)一步明確政府之間以及公眾在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中的產(chǎn)權(quán)與責(zé)任。

明確自然資源產(chǎn)權(quán)體系的權(quán)責(zé)。在生態(tài)文明建設(shè)中，自然資源產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利要明確劃分，把使用權(quán)與所有權(quán)的關(guān)系處理好，對(duì)自然資源集體所有權(quán)和全民所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行創(chuàng)新，適當(dāng)?shù)赝苿?dòng)所有權(quán)和使用權(quán)之間相分離。應(yīng)推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記法治化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化，區(qū)分好自然資源各種權(quán)責(zé)和權(quán)利歸屬的關(guān)系，對(duì)于使用權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能可以適當(dāng)擴(kuò)大。明確國有林場(chǎng)、牧場(chǎng)和農(nóng)場(chǎng)土地使用者與所有者權(quán)能，全民所有的自然資源資產(chǎn)在出讓時(shí)必須實(shí)行有償?shù)姆绞健Ｍㄟ^健全生態(tài)文明建設(shè)的產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)自然資源產(chǎn)權(quán)體系的全覆蓋。

創(chuàng)新分級(jí)行使所有權(quán)體制。在分級(jí)行使自然資源所有權(quán)制度上，對(duì)于中央直接行使的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，以及地方政府行使的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)做好清晰的劃分，建立起并逐漸完善中央和地方分級(jí)代理行使不同資源種類、不同重要性的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)。在宏觀層級(jí)上，要界定對(duì)主要的石油天然氣資源、稀有的礦產(chǎn)資源、重要的生態(tài)功能區(qū)、主要的大江大河湖泊、珍稀動(dòng)植物保護(hù)區(qū)等，由中央政府直接對(duì)其行使所有權(quán)；在微觀層級(jí)上，保證自然人、法人和非法人組織等各類市場(chǎng)主體依法平等使用自然資源資產(chǎn)，公開公平公正參與市場(chǎng)競(jìng)爭，實(shí)現(xiàn)對(duì)于效率和公平的兼顧。

健全自然資源資產(chǎn)管理體制。在生態(tài)文明建設(shè)中，對(duì)于分散的全民所有自然資源資產(chǎn)的所有者的權(quán)責(zé)利進(jìn)行合理的劃分，確保全民所有的森林、草原、江河湖泊、礦物資源、海域、荒地等各種自然資源有確定的管理主體，由其負(fù)責(zé)實(shí)施全民所有自然資源的出讓，使得所有者與監(jiān)管者分開，實(shí)現(xiàn)專有權(quán)能的合理化分工。適當(dāng)擴(kuò)大自然資源資產(chǎn)交易平臺(tái)、建設(shè)服務(wù)體系，增加交易渠道和途徑，使自然資源資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)更加順暢，交易更加安全，制度效能得以高效利用。

完善自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度。在生態(tài)文明制度體系的進(jìn)一步完善方面，要實(shí)現(xiàn)對(duì)森林、草原、江河湖泊、礦物資源、海域、荒地等自然生態(tài)空間和資源進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記制度，建立完善、清晰的各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)清單，推進(jìn)資源共有和物權(quán)法定。通過發(fā)揮統(tǒng)一確權(quán)登記制度效能，劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清集體所有者之間的邊界，劃清不同層級(jí)政府在生態(tài)文明建設(shè)中的權(quán)能邊界，通過更加明晰、系統(tǒng)的模式，讓確權(quán)登記制度更加合理、完善和優(yōu)化。

三、構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的治理體系

黨的十九屆四中全會(huì)提出要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，生態(tài)文明建設(shè)治理體系是國家治理體系的重要組成部分。建立起科學(xué)、完善、合理的生態(tài)文明建設(shè)治理體系，并逐漸現(xiàn)代化，對(duì)于完善生態(tài)文明建設(shè)制度體系、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)事業(yè)發(fā)展具有重要的作用。構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)代化治理體系是一個(gè)長期的過程，必須做好長遠(yuǎn)的謀劃和系統(tǒng)的規(guī)劃。具體而言，應(yīng)基于現(xiàn)代化治理，從治理結(jié)構(gòu)體系、治理運(yùn)行體系、治理保障體系這三個(gè)方面來構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)治理體系，并逐漸實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)治理體系的現(xiàn)代化。

構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的治理結(jié)構(gòu)體系。一是積極實(shí)現(xiàn)多元主體參與。著力構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，企業(yè)為主體，社會(huì)組織和公眾共同參與，“黨、政、企、社、民、媒”六位一體，堅(jiān)持人與自然和諧共生，堅(jiān)守尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，健全源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的治理結(jié)構(gòu)體系。二是積極建立動(dòng)員、組織、監(jiān)管、服務(wù)、配置五大功能的治理結(jié)構(gòu)體系。生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，政府應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，動(dòng)員企業(yè)、民眾、新聞媒體、生態(tài)環(huán)境保護(hù)專家和民間環(huán)保組織參與到生態(tài)文明建設(shè)當(dāng)中，拓展其他治理主體參與生態(tài)文明建設(shè)的范圍，將治理主體組織起來，形成合力，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的結(jié)構(gòu)最優(yōu)和效益最大。

構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的治理運(yùn)行體系。應(yīng)從制度運(yùn)行的設(shè)計(jì)層面，建立自上而下、自下而上、橫向互動(dòng)的生態(tài)文明建設(shè)治理運(yùn)行體系。通過處理好政府與企業(yè)、政府與社會(huì)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、社會(huì)的良性互動(dòng)，制定出科學(xué)的治理方案，增進(jìn)各治理主體的共識(shí)，形成生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)同、整合、創(chuàng)新效應(yīng)。生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)該是為各治理主體服務(wù)的，治理主體的利益和訴求都應(yīng)該得到反映。發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)成本的最小化和利益的最大化。

構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的治理保障體系。應(yīng)在制度保障方面，建立起生態(tài)文明建設(shè)的治理保障體系。建立激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)各治理主體參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性。搭建生態(tài)文明建設(shè)中各治理主體進(jìn)行協(xié)商互動(dòng)的平臺(tái)，以合作保障其利益最大化。建立完備的生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)督手段，將各治理主體納入監(jiān)管范圍，保障彼此之間避免沖突。將生態(tài)文明建設(shè)納入法治框架之下，用法律體系約束各治理主體的行為，必要時(shí)國家在宏觀層面對(duì)各治理主體實(shí)施行政命令，同時(shí)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、道德、教育等綜合施策的方法，使生態(tài)文明建設(shè)的治理保障更加系統(tǒng)化。

（作者單位：黑龍江省社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究所）