“民告官”入法30年，律師有話說

“飛躍起訴”確保了公正，但政府首長仍“出庭難”

三十年前，1989年4月4日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國行政訴訟法》，并于1990年10月1日起施行，這標志著“民告官”的訴訟制度在中國變成一項普遍性的公民權利救濟制度。

1988年的包鄭照訴浙江省蒼南縣人民政府強拆房屋一案，成為了新中國“農民告政府第一案”。當年，最高法院成立了行政審判庭。1989年4月《行政訴訟法》通過，經過多年司法實踐，十二屆全國人大在2015年對行政訴訟法進行了一次系統、全面的修訂，在2017年增加了行政公益訴訟有關的內容。

2015年《行政訴訟法》全面修訂后，作為一名行政法領域的專業律師，我辦理了不少首例或者影響重大的行政案件。其中就包括新法施行后的第一例訴江蘇省政府的收回國有土地案件、新法施行后浙江高院第一例指定管轄的重大安全生產事故案件、上海第一例的環保管制性征收補償案件，當然還有就是2017年以來，被媒體譽為“世紀鹽改第一案”的鹽業體制改革系列案件。辦理過程中，我對該法有了更深刻的感受和認識。

比如，曾辦理的寧波某重大生產事故案件，整個案件已經啟動了刑事追訴程序，此時，我們代表事故責任方提起行政訴訟，期望就報告的調查結論進行重新處理。但依照安全生產法的規定，安全生產事故的調查組中有寧波市地方檢察官共同參與，寧波法院再來處理本案可能并不合適。為了使得案件能夠得到更為公平公正和超然的處理，我們作為原告的代理人，毅然采取了“飛躍起訴”的方式，請求浙江省高院提審或指定管轄。

當時是2015年5月中旬，浙江省高院立案庭法官之前未曾遇到過直接向上級法院起訴的個案，我們在立案時提交了相關意見，最終法院也采信了，將該案指定杭州中院一審管轄，為該案的公平處理爭取了機會。我還記得在當年的這份立案意見中，特別引用了這樣的表述：公平正義不僅要實現，而且應當以看得見的方式實現。嚴格依照法定程序推進訴訟，充分保障相對人的訴訟權利，本身就是行政訴訟法的主旨之一。

當然，新行政訴訟法的有些制度，也常讓我們在具體的案件代理過程中遭遇尷尬。比如行政機關負責人出庭制度，在操作中效果的確有限。新法剛頒布不久，我們曾在一起訴某省政府的案件中，要求法官審查省政府省長為何不出庭應訴。法官也只能表示，法院并無強制力要求機關負責人出庭，且法律也允許行政機關委派其工作人員出庭。這樣的話，立法很難得以落實。還有一些案件行政機關負責人雖出庭應訴，但全程一言不發，完全由律師來發表意見。

與之類似的還有復議機關維持原決定情況下的共同被告問題。原來，復議機關一旦維持了原行為，整個案件就與其無關，導致復議機關大量維持原行為，復議程序空轉，法院缺少對復議行為的審查。新法規定復議機關在維持原決定情況下，作為訴訟的共同被告，就原行政行為的合法性共同承擔舉證責任。但由于在訴訟中，法院只審查復議機關的復議程序是否合法，這就導致了復議機關只就復議程序進行舉證，而不會就原行政行為進行舉證。這實質上也導致了新法在舉證責任分配上的某些規定難以徹底落實或可能被曲解。

應將監委等新機構納入公權力訴訟的被告

行政訴訟法的根本目的在于監督行政機關依法行政、保護行政相對人合法權益，促進行政法治建設。因此，作為一名法律實務工作者，我們在展望行政訴訟法發展的同時，也還是希望具體制度的發展和實踐能夠步子邁得再大一些，保障再充分一些。

繼續擴大受案范圍。雖然2015年修法時，已經擴大了受案范圍，并且允許就一些抽象性規范進行附帶審查，但受案范圍可以繼續再擴大，對于一些內部行為外化的、低級別的行政立法、特別權力關系下的權利侵害，可以嘗試納入受案范圍進行司法審查。最高法院諸多法官多次在著作中表示受案的標準應當是權利侵害可能性判斷，但各地在實務中仍然存在以不屬于受案范圍為由，駁回起訴或不予受理的“立案難”問題。受案范圍的不斷擴大是不可阻擋的趨勢，也是對行政權力監督、公民權利保護的一個有效途徑。

繼續拓展訴訟的被告范圍。過去30年，行政訴訟的被告資格通過一些案件有了充分的擴展。比如高校、行業組織、基層群眾自治組織等等，在特定情況下都可以成為行政訴訟的被告。當下，隨著機構改革的又一輪開展，以及我國政治制度的發展變革，黨政合署機構的出現，監委權力的運行，我們應當考慮在條件成熟時將這類機構納入行政訴訟（編者注：應為公權力訴訟）的被告，把權力關進制度的籠子。

加快裁判方式改革。裁判方式類型化的問題，一直被各界詬病為不能徹底保護相對人權益。雖然新行政訴訟法增加了裁判方式，對各類裁判方式亦做了細化，但仍舊存在無法徹底解決行政爭議的窘境。比如，行政機關程序輕微瑕疵被判決確認違法，行政機關多一個敗訴，當事人又等于沒贏，爭議仍然存在。又比如在一些違法扣押的案件中，法院作出撤銷判決，但行政機關抗辯判決主文并未判令返還扣押物。裁判方式如果一定要類型化的話，那應當圍繞權利保護這個主題，再增加合適、適當的裁判種類，以適應相關情勢的發展。