美國對華在南海問題上施壓升級

特朗普任內，美國的戰略施壓重心逐步轉向中國。其在南海航行自由問題上的施壓強度前所未有;與此同時，美國在外交和軍事上對于中東等傳統熱點地區的關注度明顯下降。預測組認為，近期中國在軍事領域承受的美國壓力將持續增長。

可以從航行自由行動和外交力量的分布得出以上判斷。首先是航行自由行動，數據顯示，美國全球范圍的航行自由更集中于亞洲地區，特別是對于中國的強度和頻率都在增加。其次是外交力量的分布，特朗普任期內有意讓部分地區的大使處于未提名或者空缺狀態，特別是對于中東、北非等熱點區域。顯然，美國將外交重心從中東轉移到亞太。

一、 美國針對中國的自由航行升級

美國在南海的航行自由行動可以被視為美國政府對華政策的可靠信號，因為美國的軍艦、軍機需要國防部或白宮的批準才可以進入爭議標的12海里范圍內，是美國政府意圖的直接展現;而且航行自由本身就是軍事行動，有時甚至無視對方國家軍隊的警告和聲明，直接通過強力軍事行動來展現美國政府的意志和訴求。①

美國從1991年開始發布年度航行自由報告。根據美國國防部的報告，截止到2017年，美國總共有379次航行自由行動。報告中的次數是按照年度/國家計算的，即每年只要有針對當事國的行動，都算作1次航行自由行動。

圖1是根據美國國防部發布的1991—2017年所有航行自由報告整理制作的，可以看出，航行自由行動針對的區域越來越集中于亞洲特別是東南亞區域，被針對性開展航行自由行動最多的就是中國、菲律賓、印度尼西亞、伊朗和印度等亞洲區域的國家。

美國針對中國的航行自由行動可以劃分為3個階段：從1992年至1996年是低強度時期，主要是基于無害通行權訴求，即反對中方所主張的外國軍艦進入中國領海必須事先獲得許可的權利。從1997年至2006年是平靜期，這段時間內美國沒有發起針對中國的航行自由行動。從2007年至2017年是強度升級時期，航行自由行動無論在次數上還是權利主張類型上都大為增加。美國反對的內容包括：所謂的領海基線“過度”延伸、專屬經濟區基于國內法的刑事司法管轄權、專屬經濟區內的空域管轄權以及在2014年后中方在航空識別區內對無意進入領空的外國飛行器進行限制。DoD Annual Freedom of Navigation （FON） Reports， https：//policy.defense.gov/OUSDP-Offices/FON/，訪問時間：2018年12月22日。

自2017年1月特朗普執政到當年11月為止不到一年的時間內，美國海軍和空軍執行的航行自由行動多達9次。例如，首次是2017年5月4日以無害通行權作為理由，派遣軍艦“杜威”號（Dewey）穿越中國的南沙群島。由于前所未有地駛入了美濟礁6海里以內的范圍，這一舉動被美國的海軍新聞網稱為對中國南海主權訴求最嚴峻的挑戰。Sam LaGrone， “U.S.Warship Came Within 6 Miles of Chinese Artificial Island，” https：//news.usni.org/2017/05/25/u-s-warship-came-beijing-south-china-sea-claims，訪問時間：2018年12月21日。

二、 美國對中東外交投入減弱

特朗普政府上臺已經有兩年，但是無論外交決策崗位還是外交官崗位都有著大量缺額，特別是很多國家大使處于空缺狀態。Robbie Gramer， “Zones of Noninfluence，” Foreign Policy， Apr 2018， Issue 228， pp.10-11.很多研究者把這一現象看作外交政策混亂的集中體現，但是忽略了這一信號顯示的美國戰略重心的轉移。

據圖2可以看出，美國駐外大使空缺的區域集中在撒哈拉以南非洲、美洲和中東北非地區，亞太地區的空缺最少。截止到2018年10月12日，仍然有21個國家的大使處于空缺狀態，有30個國家的大使只是被提名但尚未就任。其中包含北約重要盟友土耳其，其自2017年以來因為國內政變問題以及庫爾德人問題而與美國糾紛不斷。也包含美國在中東地區除以色列以外最持久穩固的盟友之一沙特阿拉伯，以及美國在中東最大軍事基地和中央戰區前沿司令部所在地卡塔爾。美國對在阿富汗問題上至關重要的盟友巴基斯坦也尚未任命大使，阿富汗周邊的中亞國家除了土庫曼斯坦之外也都未有大使上任。

這顯示，相較于亞太地區，美國對傳統戰略重心中東地區投入的政治資源大大縮水。由于一國的外交目標和資源都依賴于穩定的外交渠道實施和傳遞，所以如果沒有足夠的外交人員，可以判定美國對這些區域的干預意愿和重視程度都在下降。

三、 美國與盟友在南海問題上的軍事合作加深

目前普遍存在的觀點是，特朗普治下的美國奉行的“美國優先”政策使其和多數盟友的關系在漸行漸遠。比如普森（Posen）認為，特朗普的外交政策把美國變成了一個獨斷專行的霸權國家，美國放棄了與盟友相互平等和尊重的關系，不再基于自由主義價值而是依靠硬實力來對待同盟關系。美國與歐盟、日本和加拿大等傳統盟友在貿易上的爭執日趨激烈，在安全問題上美國也頻繁批評盟友沒有承擔足夠的責任。但是我們觀察到，南海問題特別是南海周邊的軍事行動呈現出了相反的特征。日本、英國和法國等在對抗或者制衡中國在南海的影響力方面，與美國的軍事配合程度是前所未有的。

日本的軍事力量在特朗普時代大幅提升，最明顯的是在2018年新版《防衛計劃大綱》中明確了艦艇航母化的改造方案，同時在南海地區的軍事演習也日益頻繁。2018年3月，日本“伊勢”號直升機航母和美軍在南海進行軍演。2018年8—10月，日本的“加賀”號直升機航母在南海和印度洋海域與美軍進行聯合演習。“Japanese Helicopter Destroyer Trains with U.S.Aircraft，” https：//www.japantimes.co.jp/news/2018/09/01/national/japanese-helicopter-destroyer-trains-u-s-aircraft-carrier-disputed-south-china-sea/，訪問時間：2018年12月21日。2018年8月，日本的攻擊潛艇歷史上第一次在南海爭議海域周邊和美軍進行演練，并且伴隨“加賀”號訪問了越南。“In First， Japanese Submarine Conducts Drills in Disputed South China Sea，” https：//www.japantimes.co.jp/news/2018/09/17/national/politics-diplomacy/first-japanese-submarine-conducts-drills-disputed-south-china-sea/#.XCj4ys8zYWo，訪問時間：2018年12月21日。2018年10月，日本為了“奪島作戰”設立的兩棲作戰部隊和美軍前往菲律賓演習，這是日本戰后第一次在海外展示兩棲作戰力量。“Japanese Amphibious Soldiers Hit the Beach in the Philippines with U.S.Marines， 7th Fleet，” https：//news.usni.org/2018/10/15/japanese-amphibious-soldiers-hit-beach-philippines-u-s-marines-7th-fleet，訪問時間：2018年12月21日。

特朗普時代日本在軍事外交層面也加強了與東南亞國家的合作，軍事情報合作大為增加。2017年4月，日本把駐越南、菲律賓使館的武官數量增加到2人。2018年3月，日本把駐馬來西亞使館的武官數量提升到2人。日本選取的增加駐外使館武官數量的3個東南亞國家，都是在南海問題上和中國有爭議的相關方，這些武官的職責是搜集周邊事態，關注可能影響國家安全的信息。“Japan Sending Military Adviser to Malaysia，” "https：//www.scmp.com/news/asia/southeast-asia/article/2136981/japan-sending-military-adviser-malaysia-boosting-regional，訪問時間：2018年12月21日。

2017年以前，英國主要通過外交言辭對南海問題表明態度，但此后積極派遣軍事力量介入南海事務。2017年7月，英國外交大臣鮑里斯·約翰遜在訪問澳大利亞時承諾，英國在建中的兩艘航母建成后的首要任務就是去參加自由航行，并宣稱來年將派遣戰艦到中國南海區域。“U.K.to Send ‘Colossal’ New Warships to Disputed Asian Waters，” https：//www.npr.org/sections/thetwo-way/2017/07/27/539722822/u-k-to-send-colossal-new-warships-to-disputed-asian-waters-eventually，訪問時間：2018年12月21日。2018年2月，英國反潛護衛艦“薩瑟蘭”號（Sutherland）穿越南海宣示航行自由權利。“HMS Sutherland to Sail through Disputed South China Sea，” https：//www.themilitarytimes.co.uk/hm-forces/hms-sutherland-to-sail-through-disputed-south-china-sea/，訪問時間：2018年12月21日。

法國和英國持同樣立場，即通過軍事力量的展示來表達對于南海問題的關切。2018年5月底，法國派遣攻擊艦“迪克斯莫德”號（Dixmude）進入南沙群島并環繞部分島礁進行航行，這是法國第一次直接針對爭議島礁地區進行航行。“France Challenges Beijing in South China Sea，” https：//www.straitstimes.com/world/europe/france-challenges-beijing-in-south-china-sea 2，訪問時間：2018年12月21日。2018年10月，法國國防部長宣布來年將會把“戴高樂”號航母派往印太地區去保護航行自由。“Le porte-avions Charles de Gaulle en mission dans l'océan Indien en 2019，” www.leparisien.fr/international/le-porte-avions-charles-de-gaulle-en-mission-dans-l-ocean-indien-en-2019-19-10-2018-7923081.php，訪問時間：2018年12月21日。

特朗普政府上臺以來，美國航行自由行動的頻率和強度大為提升，對于中國在南海的權利主張構成了直接的挑戰。在外交資源配置上，美國對于傳統的中東熱點地區的關注大大減弱，而將外交資源更多轉移到亞太地區。同時，美國的主要盟友日本、英國和法國在南海問題上與美國緊密配合，其軍事力量在南海的巡邏和演習日趨制度化和常態化，并且靠近爭議島礁區域。根據上述分析，預測組認為，2019年在南海問題上美國將會更加強勢，與盟友的軍事協作也將會增強，中國將承受更多的軍事壓力。