武宣縣生態(tài)公益林效益補(bǔ)償機(jī)制研究

[摘 要] 針對(duì)廣西壯族自治區(qū)武宣縣在生態(tài)公益林補(bǔ)償方面存在的問題，提出建立與創(chuàng)新該地區(qū)公益林補(bǔ)償制度，并不斷完善公益林補(bǔ)償制度等建議，以達(dá)到顯著提高生態(tài)公益林補(bǔ)償資金使用效率的目的，促進(jìn)武宣縣生態(tài)公益林的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 生態(tài)公益林;補(bǔ)償機(jī)制;武宣縣

[中圖分類號(hào)] F326.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2019）03-63-2

我國實(shí)行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)建設(shè)發(fā)展之間相互影響、相互作用的重要政策。由于公益林自身的生態(tài)服務(wù)功能多樣，使公益林在整個(gè)森林生態(tài)系統(tǒng)具有重要地位，針對(duì)公益林要建立完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提升公益林的保護(hù)和建設(shè)力度，促進(jìn)林區(qū)的和諧發(fā)展。

20世紀(jì)90年代初，我國開始開展關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯考皩?shí)踐工作，在逐步的探索過程中，不斷完善以國家政策形式實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償。21世紀(jì)初，我國每年拿出約20億元，對(duì)全國重點(diǎn)公益林的營造、撫育、保護(hù)和管理等工作進(jìn)行資金補(bǔ)償。近年來，各地區(qū)都開展了生態(tài)補(bǔ)償制度創(chuàng)新和完善工作，如京、粵、浙、贛及桂等地區(qū)對(duì)生態(tài)公益林、重點(diǎn)公益林等都制定并實(shí)施了地方性的規(guī)范條例[1]，對(duì)完善公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)有著重要意義。

1 武宣縣生態(tài)公益林效益補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)狀

1.1 補(bǔ)償普遍偏低，標(biāo)準(zhǔn)難以確定

2001年起，廣西壯族自治區(qū)關(guān)于公益林的生態(tài)補(bǔ)償開始參照國家標(biāo)準(zhǔn)，從75元/（hm2·a）到當(dāng)前的225元/（hm2·a），雖然有所增加，但實(shí)際上，經(jīng)營、管理公益林所得到的補(bǔ)償基金遠(yuǎn)低于商品林的經(jīng)濟(jì)收益。近年來，許多地區(qū)為了補(bǔ)充和完善生態(tài)公益林補(bǔ)償制度，積極進(jìn)行創(chuàng)新和探索，但補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)仍處于較低水平。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，許多林農(nóng)不愿意把立地條件好的林地劃為生態(tài)公益林，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增收與生態(tài)改善的矛盾日益突出，給生態(tài)公益林的保護(hù)與建設(shè)造成了不良影響。

當(dāng)前，我國還沒有一套全國都適用且能推廣的生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)前實(shí)際需要還有一定距離。武宣縣與其他地區(qū)公益林的生態(tài)效益及地位差別很大。目前的生態(tài)效應(yīng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理和規(guī)劃，沒有考慮生態(tài)公益林質(zhì)量的高低及其生態(tài)服務(wù)功能的大小。同時(shí)，不同地區(qū)經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)利益也存在較大不同，嚴(yán)重影響了生態(tài)公益林的保護(hù)和建設(shè)。

1.2 補(bǔ)償方式單一，基金來源較少

目前，補(bǔ)償基金基本來源于國家及自治區(qū)財(cái)政，渠道單一，很難再提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。通常，林木資源豐富的地區(qū)一般都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較落后的地區(qū)，一旦政府資金短缺、不到位，不能及時(shí)兌現(xiàn)補(bǔ)貼，勢(shì)必會(huì)損害公益林經(jīng)營者的利益。由于缺乏相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致的投入者不受益，受益者不投入，經(jīng)濟(jì)落后、貧窮地區(qū)與發(fā)達(dá)、富裕地區(qū)受益不均衡等核心問題，沒有得到根本、有效解決。從目前的形勢(shì)及發(fā)展來看，應(yīng)從獲得較大收益的部門、單位、企業(yè)等征收合適的生態(tài)效益補(bǔ)償基金或稅收，來補(bǔ)充和提高政府的投入水平，使公益林經(jīng)營者獲得一個(gè)公平、合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

1.3 規(guī)劃不合理、制度不完善、機(jī)制不健全

公益林的保護(hù)與建設(shè)方面缺乏市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，導(dǎo)致不同地區(qū)的資源分配不均、利益調(diào)整不明等。另外，很多政府部門、單位對(duì)生態(tài)公益林的地位及作用的認(rèn)識(shí)不足，缺乏對(duì)公益林補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)籌規(guī)劃和管理機(jī)制，導(dǎo)致公益林補(bǔ)償過程中責(zé)任主體不明確，管護(hù)、監(jiān)督、執(zhí)法及宣傳力度不夠，嚴(yán)重阻礙了生態(tài)公益林的可持續(xù)發(fā)展與建設(shè)。目前，武宣縣沒有根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)相應(yīng)的地方性公益林補(bǔ)償實(shí)施條例，而推進(jìn)武宣縣公益林補(bǔ)償工作的關(guān)鍵在于建立完整的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以及配套的規(guī)定及制度。當(dāng)前，武宣縣由于林權(quán)復(fù)雜，導(dǎo)致補(bǔ)償工作中經(jīng)常發(fā)生糾紛事件，給生態(tài)林區(qū)的保護(hù)工作帶來了極大的困難[2]。

2 完善武宣縣生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制的建議

2.1 健全地方性公益林補(bǔ)償管理制度

國家現(xiàn)行的公益林補(bǔ)償體系在實(shí)施過程中存在諸多問題，主要包括沒有明確規(guī)定公益林各方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，公益林補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)等。公益林在運(yùn)行過程中的生態(tài)問題及其解決辦法，都得不到法律的保護(hù)和支持，導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)方面的法律法規(guī)的制定和實(shí)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于公益林經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。根據(jù)武宣縣的實(shí)際情況，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)主管部門或政府單位應(yīng)及時(shí)制定并頒布適合當(dāng)?shù)氐墓媪盅a(bǔ)償制度，同時(shí)，配套建立有關(guān)公益林的補(bǔ)償基金管理監(jiān)督體制、市場(chǎng)化交易體制，加強(qiáng)對(duì)公益林補(bǔ)償資金的監(jiān)管力度，保障武宣縣公益林補(bǔ)償工作的順利開展。此外，要求政府部門成立各級(jí)專項(xiàng)資金管理機(jī)構(gòu)，如市級(jí)公益林管理科、縣級(jí)公益林管理站等，明確專項(xiàng)資金管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，完善相應(yīng)的補(bǔ)償資金發(fā)放和管理獎(jiǎng)懲制度，深入落實(shí)補(bǔ)償資金發(fā)放，對(duì)于克扣、挪用及損害公益林補(bǔ)償資金的行為，嚴(yán)格追究有關(guān)人員或單位的責(zé)任。

公益林補(bǔ)償政策是一項(xiàng)涉及多部門的綜合性政策，需要綜合協(xié)調(diào)不同的利益主體。應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，如財(cái)政收入情況、地方經(jīng)濟(jì)水平、公益林質(zhì)量、公益林保護(hù)成本等方面，進(jìn)行綜合性考慮，確定該地區(qū)的公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[3]。武宣縣政府部門要積極探索公益林生態(tài)稅收方面的優(yōu)惠政策，及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，整合、加大公益林資金補(bǔ)償?shù)呢?cái)政支持，并鼓勵(lì)、引導(dǎo)盈利性企業(yè)或機(jī)構(gòu)積極參與公益林的建設(shè)。

2.2 實(shí)行多形式、多渠道的公益林補(bǔ)償，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

充分調(diào)研武宣縣公益林的基本情況，完善公益林補(bǔ)償?shù)呢?cái)政稅收政策，健全公益林補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)融資機(jī)制，建立公益林的價(jià)值核算體系，配備相應(yīng)的保障措施，在政策、優(yōu)惠上給予支持和傾斜，建立一個(gè)“政府統(tǒng)籌、社會(huì)投入、全民受益、有償使用”的多方位、多層次的生態(tài)公益補(bǔ)償機(jī)制。根據(jù)武宣縣實(shí)際情況制定區(qū)域性政策，多渠道、多形式地實(shí)施生態(tài)公益林補(bǔ)償。從資金、技術(shù)、實(shí)物等方向，逐步擴(kuò)大公益林的補(bǔ)償力度，特別是偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，應(yīng)給予充足的補(bǔ)償資金及用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的費(fèi)用。

目前，僅依靠中央財(cái)政的撥款，遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前公益林保護(hù)和建設(shè)的費(fèi)用需求。通過開拓資金來源、擴(kuò)寬資金渠道、探索投資方式，由地方政府牽頭，積極與企業(yè)及個(gè)人等組成綜合性融資體系，有效建立并穩(wěn)定發(fā)展公益林補(bǔ)償專項(xiàng)基金[4]。各級(jí)林業(yè)部門積極發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，開展籌措資金行動(dòng)，參考國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化改進(jìn)融資方式，加快補(bǔ)償資金籌措速度，改善公益林生態(tài)環(huán)境的維護(hù)水平。

現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在公益林生產(chǎn)成本的基礎(chǔ)上納入機(jī)會(huì)成本，依據(jù)生態(tài)保護(hù)者的投入、生態(tài)受益者的獲利、生態(tài)破壞的恢復(fù)成本及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[5]。

2.3 建立公益林分類補(bǔ)償機(jī)制，完善公益林管理體制

武宣縣的公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可實(shí)行分類補(bǔ)償，有效提高補(bǔ)償資金的實(shí)際使用效率。綜合考慮不同生態(tài)區(qū)位、不同管護(hù)難度及不同生態(tài)服務(wù)功能，盡快建立全地區(qū)公益林分類補(bǔ)償?shù)南鄳?yīng)政策及評(píng)價(jià)體系，實(shí)行區(qū)域性的考核政策，遵循優(yōu)質(zhì)價(jià)高、劣質(zhì)價(jià)低的原則，及時(shí)、適當(dāng)?shù)靥岣吖媪盅a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從而有效解決公益林保護(hù)區(qū)內(nèi)貧困群眾實(shí)際生產(chǎn)生活中的困難及問題，全面推動(dòng)本地區(qū)公益林生態(tài)保護(hù)及建設(shè)工作有序開展。

堅(jiān)持政府主導(dǎo)的原則，不斷探索政府管理制度，完善政府調(diào)控措施，拓展政府補(bǔ)償方式，優(yōu)化政府補(bǔ)償程序，彌補(bǔ)公益林生態(tài)補(bǔ)償在市場(chǎng)調(diào)控中的缺陷，建立武宣縣的公益林補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí)，一方面鼓勵(lì)當(dāng)?shù)貑挝弧⑷罕姺e極參與，實(shí)行政府與生態(tài)公益林保護(hù)區(qū)共同管理的方式;另一方面公益林補(bǔ)償資金實(shí)現(xiàn)分級(jí)化管理，確保補(bǔ)償基金的有效使用。

3 結(jié)語

目前，武宣縣公益林保護(hù)及建設(shè)工作還處于初級(jí)階段，其公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍需不斷地創(chuàng)新與完善。此外，還要積極探索構(gòu)建更合理、更完善的公益林補(bǔ)償法律法規(guī)體系，為不斷完善公益林補(bǔ)償制度提供法律政策保障。這樣才有利于公益林補(bǔ)償資金的籌措，有利于解決群眾的生活與公益林保護(hù)間的矛盾，持續(xù)進(jìn)行公益林生態(tài)保護(hù)和建設(shè)。

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