農(nóng)村水環(huán)境治理引入PPP模式相關(guān)問題研究

[摘 要] 本文首先分析農(nóng)村水環(huán)境概況及引入PPP模式的必要性，然后以陜西省為例說明PPP模式在農(nóng)村水環(huán)境治理中的應(yīng)用概況及存在的問題，最后提出PPP模式在農(nóng)村水環(huán)境治理中的應(yīng)用建議。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村;水環(huán)境;治理;PPP模式

[中圖分類號] F283;X52 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）24-112-2

1 農(nóng)村水環(huán)境概況

目前，我國共有4萬多個鎮(zhèn)、鄉(xiāng)，60萬個行政村，250萬個自然村，約7億農(nóng)村人口。2018年，全國農(nóng)村污水排放量約為230億t，同比增長7.5%，隨著時間的推移，還會持續(xù)增加。相對城市污水而言，農(nóng)村污水有其獨有特點：①排放量大且面廣、排放分散，這是由于村民居住比較分散造成的;②農(nóng)村污水種類多、成分復(fù)雜，農(nóng)村污水主要包括廚房污水、生活洗滌污水、廁所污水及其他如畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)產(chǎn)品加工等非生活污水;③農(nóng)村污水處理率低，農(nóng)村污水處理設(shè)施不完善，運行管理不到位。2017年，我國建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)級行政區(qū)域污水處理廠分別有4 810、874座，污水處理能力分別為1 714萬、49萬m3/d，污水處理行政村比例為25.0%。我國農(nóng)村污水處理投資逐年遞增，從2013年的32.5億元增加至2018年164.0億元。但是，很多農(nóng)村污水處理設(shè)施因管理不當而造成利用率偏低，常常出現(xiàn)“曬太陽”的現(xiàn)象。

2 PPP模式概述

PPP（Public-Private Partner-ships）模式，即“公私合作”模式，是指公共部門與私營部門相互合作創(chuàng)建戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，從而提供產(chǎn)品服務(wù)的新型投融資模式[1]。自2014年以來，PPP模式被廣泛運用于城鎮(zhèn)公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施及市政設(shè)施等多方面建設(shè)中，發(fā)展勢頭良好。但是，將PPP模式運用于農(nóng)村污水處理領(lǐng)域是近2年陸續(xù)開展起來的。從國家層面來看，出臺了相關(guān)政策促使此項工作順利進行。2015年4月，《水污染防治行動計劃》（ 即“水十條”）發(fā)布，要求推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治，加快農(nóng)村環(huán)境綜合整治，使農(nóng)村水環(huán)境治理成為各界關(guān)注的焦點。2015年4月，財政部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》指出：“在水污染防治領(lǐng)域大力推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式。”2017年7月，財政部、住建部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、環(huán)保部印發(fā)《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》，擬對政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施政府和社會資本合作（PPP）模式。近日，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、科技部、國家發(fā)展改革委、財政部和銀保監(jiān)會九部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進農(nóng)村生活污水治理的指導(dǎo)意見》，明確了扎實推進農(nóng)村生活污水治理8個方面的重點任務(wù)。在國家政策的支持下，全國各地都在嘗試將PPP模式運用于農(nóng)村污水處理實踐中。

本文以陜西省為例，探究PPP模式在農(nóng)村污水處理應(yīng)用中的相關(guān)問題。據(jù)統(tǒng)計，截至2019年7月11日，陜西省政府和社會資本合作項目中，有關(guān)農(nóng)村污水處理的項目共7個，分別是漢陰縣9個鎮(zhèn)污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)建設(shè)項目、西安市閻良區(qū)農(nóng)村生活污水治理工程PPP項目（一期）、陜西省西安市鄠邑區(qū)農(nóng)村生活污水處理一期工程項目、陜西省西安市臨潼區(qū)農(nóng)村生活污水治理項目、陜西省西安市灞橋區(qū)農(nóng)村生活污水治理工程PPP項目、陜西省韓城市鎮(zhèn)區(qū)污水處理廠及配套管網(wǎng)項目以及佳縣王家砭鎮(zhèn)污水處理廠。由此可以看出，大部分項目尚處于識別、準備階段，而采購、執(zhí)行階段的項目僅有2個，這足以表明該類型的項目對企業(yè)缺乏吸引力，尚需不斷完善實現(xiàn)渠道。

3 PPP模式在陜西省農(nóng)村水環(huán)境治理中應(yīng)用存在的問題

3.1 技術(shù)方面

前期規(guī)劃設(shè)計不符合實際，在農(nóng)村污水處理規(guī)劃設(shè)計中缺乏整體觀念，常出現(xiàn)設(shè)計與現(xiàn)實工況不符的現(xiàn)象。比如，在污水處理總量參數(shù)的選取中存在技術(shù)性偏差問題，最終導(dǎo)致實際處理量偏小，從而嚴重影響污水處理設(shè)施的運營與維護;在技術(shù)工藝的選擇上，套用城市污水處理成熟工藝，但由于農(nóng)村污水量大且分散，造成處理設(shè)施消耗高、效率低。

3.2 資金方面

農(nóng)村污水處理屬于民生工程，單靠政府投入資金遠遠不夠，反而對各級政府帶來財政壓力。而建立使用者付費機制也不太現(xiàn)實，因為農(nóng)民參與度很低，意識觀念不強烈，不能完全建立類似城市污水處理的“完全使用者付費”模式。加之污水處理是一項持久工程，后期運營維護費用也相當高，對于PPP模式的社會參與方而言，投資大、回報低且風(fēng)險大，因而缺乏吸引力。所以，資金問題是阻礙農(nóng)村污水處理工作得以開展的最大絆腳石。

3.3 管理方面

由于參與農(nóng)村污水處理的參與主體眾多，有環(huán)保、水利及各級政府、社會資本方、村委會等，往往會出現(xiàn)參與者眾多而管理職責(zé)分工不明確的現(xiàn)狀。加之污水處理設(shè)施從設(shè)計施工到后期的運營維護均有極高的專業(yè)性、技術(shù)性要求，缺乏專業(yè)的管理人員勢必會造成設(shè)備浪費、利用率低等。

4 PPP模式在陜西省農(nóng)村水環(huán)境治理中的應(yīng)用建議

首先，在技術(shù)設(shè)計上，要盡量做到因地制宜，根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村污水狀況，合理選用技術(shù)可行、建設(shè)尤其是后期運營成本較低的技術(shù)方案[2]。同時，合理考慮農(nóng)村大環(huán)境的特點，做到處理物如污泥回用農(nóng)田施肥專用等資源循環(huán)利用，獲得更高的生態(tài)效益。

其次，在融資方面，深入推行PPP模式。在美麗鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村振興的政策驅(qū)動下，未來農(nóng)村水環(huán)境治理中PPP模式的應(yīng)用將會是環(huán)境治理領(lǐng)域的重頭戲。這就需要政府部門在頂層設(shè)計戰(zhàn)略布局中將農(nóng)村水環(huán)境治理納入重點工作，并納入績效考核。在政策上給予大力支持，在用電、用地等問題上盡量給社會資本方提供更多優(yōu)惠。在相關(guān)村鎮(zhèn)設(shè)計中，將水處理納入設(shè)計方案，并堅決執(zhí)行。注重多產(chǎn)業(yè)發(fā)展與水環(huán)境治理的關(guān)聯(lián)性，通過發(fā)展多種產(chǎn)業(yè)，采取多種打包方式，將水處理這項周期長、回報低的項目風(fēng)險進行相對轉(zhuǎn)移來吸引社會資本方。例如，采取村容村貌改造、產(chǎn)業(yè)園基地建設(shè)或者將城鎮(zhèn)水處理和農(nóng)村水處理合并打包等多種策略[3]。在PPP模式的推行過程中，不斷增強農(nóng)民參與的主體責(zé)任感，逐步建立使用者付費模式，加之政府補助等來提高社會資本方參與的積極性。

參考文獻

[1]徐根紅.關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理推行PPP模式的思考[J].污染防治技術(shù)，2017（5）：31-32.

[2]柴喜林.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村生活污水治理模式優(yōu)選之思考[J].中國環(huán)境管理，2019（1）：106-110.

[3]丁國民，郭仕捷，高炳巡.探析我國農(nóng)村污水處理領(lǐng)域的PPP模式[J].華北電力大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2016（6）：1-7.