農村集體經營性建設用地流轉問題研究

[摘 要] 農村集體經營性建設用地流轉一直是學界討論的話題。2015年《國土資源部關于印發農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點實施細則的通知》（國土資發〔2015〕35號）文件頒布，確定廣東省佛山市南海區成為農村集體經營性建設用地入市改革試點地區。基于此，本文針對南海區農村集體經營性建設用地流轉現狀、流轉期限、流轉價格3個方面進行分析，針對南海區集體經營性建設用地流轉特色和存在問題，結合理論實際，探討南海區集體經營性建設用地流轉亟待研究解決的相關問題。

[關鍵詞] 建設用地;集體經營性;流轉

[中圖分類號] F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）24-41-3

廣東省佛山市南海區政府于2014年出臺了《佛山市南海區集體建設用地使用權流轉實施辦法》，該辦法的實施促進南海區集體建設用地的流轉取得了突破性成效。2015年，南海區成為農村集體經營性建設用地入市改革試點地區之一，進一步促進了南海區土地制度的改革和發展。隨著集體經營性建設用地的大量入市，流轉價格的迅速上升使農民逐漸意識到土地的重要性，集體經營性建設用地入市問題越來越突出，迫切需要相關政策和科學制度進行約束和整改，才能更好地解決南海試點改革地區農民利益與土地轉型之間存在的現實問題[1-3]。

1 集體經營性建設用地流轉現狀

1.1 南海區集體經營性建設用地流轉方式以出租為主

2015年，南海區被確定為全國33個農村土地制度改革試點地區之一，具體承擔農村集體經營性建設用地入市改革任務。通過調查與統計分析可知，目前南海區集體經營性建設用地流轉總數為13 709宗，流轉面積達173.45 km2。其中，以出租方式進行流轉的宗數為12 559宗，占流轉總宗數的91.61%;以出讓方式進行流轉的宗數為1 177宗，僅占流轉總宗數的8.58%;其他方式進行流轉的宗數為5宗，占流轉總宗數的0.03%。從流轉方式的選擇上來看，南海區集體經營性建設用地流轉方式以出租方式為主，以出讓方式進行流轉的集體經營性建設用地數量占比較少，租賃經濟的特點明顯。

1.2 農村集體產權意識缺乏，流轉方式單一

南海區集體經營性建設用地流轉以出租方式為主，租賃經濟特點明顯。分析其主要原因如下，一是農村集體經濟組織方面。由于多數村民對建設用地出讓的產權流轉缺乏正確的認識，認為出讓土地就意味著土地不再屬于村集體，自己本身利益格局會得到破壞，因此村集體在集體經營性建設用地進行出讓時是不太支持的，這直接導致集體經營性建設用地出讓宗數較少。二是南海模式的影響。南海區集體經營性建設用地流轉方式探索時間較長，村集體已經習慣以土地出租的方式來獲取收入，以此保障農民本身的基本利益。三是集體經營性建設用地流轉法律法規保障不完善，這導致大多數農民對集體經營性建設用地不愿意以出讓的方式獲取集體建設發展。同時，南海區集體經營性建設用地難以用于抵押，中小企業為降低企業的投資成本和風險，會選擇以出租的方式獲取土地，進而導致集體經營性建設用地流轉方式以出租為主。總之，由于農村集體經營性建設用地流轉認識存在偏差、出租觀念牢固等，導致集體經營性建設用地流轉方式出現偏向性[4，5]，租賃經濟的特點雖然短時間內成效快，但對于促進南海區長期發展以及推動地方產業轉型升級是不太理想的，進而影響集體經營性建設用地入市改革的效果。

2 集體經營性建設用地流轉期限

如表1所示，南海區集體經營性建設用地流轉租期在10年以內的占流轉集體經營性建設用地的11.56%，流轉租期在11～20年的占比為20.29%，流轉租期在21～30年的占比高達41.47%，流轉租期在31～40年的占比為9.01%，流轉租期在41～50年的占比為15.92%，租期超過50年的占比為1.75%。由此可以看出，南海區集體經營性建設用地流轉租期主要集中在20～30年，其次主要集中在10～20年，租期在40年以上的僅占17.67%。

由于南海區集體經營性建設用地基本全部處于流轉狀態，且以存量集體經營性建設用地為主，因此南海區集體經營性建設用地供給規模呈現出“到期量決定供給量”的特點。從集體經營性建設用地租期來看，租期在20年以內的集體經營性建設用地為4 791.46 hm2，僅占集體經營性建設用地面積的31.85%;租期在20～50年的集體經營性建設用地面積占總面積的66.40%。從到期的集體經營性建設用地數量來看，2016年南海區集體經營性建設用地到期量開始激增，到期的集體經營性建設用地面積為347.52 hm2，到期宗數達到752宗;2018年到期的農村集體經營性建設用地面積為623.06 hm2，到期宗數為939宗，達到農村集體經營性建設用地到期的期限高峰（見表2）。2016—2018年，南海區農村集體經營性建設用地到期率持續升高，隨后將進入波動發展的階段，但總體態勢趨于平穩。

在集體經營性建設用地流轉中，村集體選擇短期出租，這也隱含著村集體經營性建設用地具有升值預期，其主要表現在村集體與企業簽訂租金合同，其租金每隔幾年都會遞增。由于農村集體對土地升值預期明顯，集體經營性建設用地流轉租期偏向于短期化。但從企業角度出發，只有在更加穩定的和長期的合同條款下，投資人的預期才會更加穩定，投資意向才會加強，才能有效促進企業實現自身的轉型升級，促進集體經營性建設用地的優化配置和集約利用[6-8]。

3 集體經營性建設用地流轉價格

從集體經營性建設用地流轉租金空間分布來看，其租金水平呈現由東向西逐漸遞減的趨勢（見表3）。從各鎮（街道）土地租金來看，南海區集體經營性建設用地流轉土地租金較高的是桂城、大瀝鎮，其余鎮（街）的土地租金相對較低。從物業租金來看，桂城、大瀝鎮的物業租金相對較高，其次是西樵、獅山、丹灶、里水等鎮物業租金相對均衡（見圖1）。集體經營性建設用地流轉租金水平受經濟發展水平、產業結構、交通條件等因素的影響。大瀝鎮、桂城街道的土地租金以及物業租金相對較高，其主要原因如下，一是由于南海區東部片區與廣州市中心城區相連，地理位置相較于西部地區更具有優勢，優越的區位使其易于接受廣州市的輻射帶動經濟發展，經濟發展基礎好，集體土地流轉的數量及其帶來的經濟效益更為明顯。二是由于桂城、大瀝鎮主要發展金融商業，其商服用途地價比工礦倉儲用途的地價高，這也是桂城、大瀝鎮土地租金價格較高的重要原因，而獅山鎮等中部地區由于其區位優勢不如東部片區明顯。三是由于東部地區面積廣，不同村集體之間的發展水平和土地收益存在較大的差異。西部片區（西樵鎮、九江鎮、丹灶鎮）是南海區的農業發展區，集體經營性建設用地流轉規模相對較小，其土地租金和物業租金也相對較低。

4 結語

佛山市南海區集體經營性建設用地流轉存在層次模糊、程序不規范、法律法規不完善等問題，阻礙了集體經營性建設用地的發展。為進一步促進南海區集體經營性建設用地的流轉，首先是優化流轉方式，主要的流轉方式有初次流轉與再流轉、物權型流轉與債權型流轉，需因地制宜地選擇適合地方發展特色的土地流轉方式[9]。其次是流轉程序方面，集體經營性建設用地使用權因其流轉方式不同應實行不同的程序規制，但總體上均應包含決策機制、合同規范和流轉登記等內容。最后是增強土地法制化。一是必須滿足集體土地入市的條件，二是需要完善集體建設用地與國有建設用地“同權同價”的制度，三是增強集體建設用地流轉的法律依據，四是完善集體經營性建設用地進行抵押融資的功能[10]。土地產權的完善有助于集體經營性建設用地的流轉，提高土地利用效率，增加農民收入，為探索農村集體經營性建設用地流轉、推進南海區集體經營性建設用地入市制度改革提供科學依據。

參考文獻

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[10]宋志紅.集體經營性建設用地入市試點的三個問題：基于德清、南海、文昌實施辦法的規范分析[J].中國國土資源經濟，2016（7）：4-9.