中華人民共和國成立70年我國糧食補貼政策演變研究

[摘 要] 糧食補貼政策是我國最重要的糧食政策之一，經過不斷發展逐漸成為增加農民收入、保障國家糧食安全的措施。中華人民共和國成立70年以來，我國制定了一系列的糧食補貼政策去適應我國農業發展。本文研究中華人民共和國成立以來糧食補貼政策的演變、發展現狀，并提出需要完善的地方，以進一步完善我國糧食補貼政策，從而達到提高農民收入、保障國家糧食安全的目標。

[關鍵詞] 糧食補貼;農民增收;糧食安全

[中圖分類號] F326.11 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）19-12-3

糧食安全是我國發展中的一個重要問題，因為農業是非常容易遭受自然災害的產業，糧食的種植、生產容易受到天氣、病蟲害的影響。糧食補貼政策是一種激勵保護性政策，體現了政府對農民、農業、農村及國家糧食安全的重視。糧食補貼政策的實施，既可以降低生產成本，增加農民收入，調動農民種糧的積極性，提高全民對糧食安全的重視程度，形成“國家糧食安全是國家安全的組成部分”的共識[1];又能增加對農業的投入，促進農業、農村發展，這符合2019年中央一號文件中“堅持農業農村優先發展”的要求，也是實現農業現代化的必然要求[2]。

1 我國糧食補貼政策演變歷程

我國糧食補貼政策的演變歷程共分為5個階段，依次分別是1949—1978年農產品實行統購統銷時期、1978—1989年政府控制市場和自由交換市場并存的雙軌制時期、1990—2003年糧食政策探索與轉變時期、2004—2015年“三項補貼”時期以及2016年至今的農業支持保護補貼，具體見表1[3]。

2 我國糧食補貼政策發展現狀

2.1 政策目標趨向精準化

隨著我國經濟社會的發展，2019年我國糧食補貼政策將有以下調整。取消糧食補貼主要針對以下人群：一是擁有土地經營權，卻沒有進行糧食生產活動，荒廢土地的人群;二是沒有獲得國家許可經營權，擅自開墾荒地的農民;三是不愿意荒廢土地，將土地承包給其他人的農民[4]。這份補貼將轉移給該塊土地種植的農民。與此同時，提高糧食補貼主要針對以下人群。一是承包他人土地的農民。隨著我國經濟的發展及人口的增加，對糧食需求會進一步擴大，應珍惜這類人群，加大對這群農民的補貼力度，保障他們的收入，提高他們的生產積極性。二是規模化種植的農民。規模化經營采用機械化、集約化生產方式，提高農業生產率和土地利用率，實現土地資源最大化利用[5]。

2.2 政策效應存在差異化

截至2016年，我國共有農用地64 512.7萬hm2，耕地13 492.1萬hm2，主要集中在北方地區。因為各地區耕地面積不一樣，在我國糧食生產中所占的比例不同，導致糧食補貼政策在各個地區產生的效應也不一樣。北方耕地面積多，得到的補貼較多，農民獲得的收益也較多，農民耕地的積極性相對較高。在南方，尤其是耕地面積比較少的地方，補貼金額不是很多，補貼收益對生活的影響微乎其微，使得農民的滿意度不高。在南方，相對于其他活動而言，人們更愿意從事其他工作，而不愿意從事農業勞動。即使都在北方或者南方，對產量大省、產量大縣所享受到的補貼也是不一樣的，這是因為農業是高社會效益、低收入產業，農業主要承擔的是社會效益，為了防止社會貧富差距擴大，保障國家糧食安全穩定。

2.3 補貼規模逐漸擴大化

隨著國家經濟水平的提高、涉農資金管理方式的改善和監管力度的加大，我國糧食補貼政策正在不斷完善，對農業的投入也在不斷增加。例如，2004年全面停止征收農業稅，并對種糧農民實施直接補貼;2006年頒布農資綜合直補政策，直補120億元;相比2016年，2007年農資綜合直補增加156億元，糧食直補資金高達151億元;相比2017年，2008年農資綜合直補增加206億元;2009年繼續加大補貼力度，提高補貼標準，擴大補貼范圍。出臺糧食補貼政策的目的是提高農民收入，調動農民的生產積極性，保障國家糧食安全。目前，我國糧食安全雖然不受威脅，但是隨著城市化、城鎮化進程的加快和二胎政策的放開，糧食需求將會出現剛性增長，同時我國1.2億hm2耕地面積的紅線將會面臨巨大挑戰[6]。

2.4 補貼方式呈現多樣化

2016年，我國農業支持保護補貼改為耕地地力保護和糧食適度規模經營2種補貼形式。耕地地力保護補貼對象是所有擁有耕地承包權的種地農民，補貼金額與當地統計的耕地面積掛鉤。不同省份采用不同的計算方法和補貼標準，計算方法包括確權面積、實際耕種面積、二輪耕地承包面積、計稅耕地面積等。補貼標準的制定根據各地區的補貼資金總額和補貼依據進行綜合考慮。

糧食適度規模經營補貼對象為糧食適度規模生產經營者，主要包括種糧大戶、家庭農場、農民合作社和農業社會化服務組織等新型經營主體和新型服務主體。該補貼對種植面積有一定要求，具體面積參考每個地區的政策文件要求。其補貼方式主要有貸款貼息、重大技術推廣與服務補助等。在重大技術推廣與服務補助方面，可采取多種發放方式，如“先服務后補助”、提供物化補助、政府購買服務[7]。我國實施糧食補貼政策是為了保障國家糧食安全，因此不鼓勵對新型經營主體實行現金直補。

3 我國糧食補貼政策完善建議

3.1 健全土地流轉機制

要想完善糧食補貼政策，必須健全我國的土地流轉機制。健全土地流轉機制，一方面可以擴大農業經營規模，提高農業生產率，既能實現農業規模化、集約化、高效化生產，又能實現耕地資源的優化配置，提高土地利用率;另一方面可以提高種糧人的收入，調動種糧人的積極性，緩解我國糧食供給壓力，保障國家糧食安全生產。健全我國的土地流轉機制需采取如下措施：①政府完善相關政策法規，為土地流轉提供良好的法律環境和保障;②政府部分應發揮宏觀調控、決策和引導作用，深化農村土地改革;③發揮“互聯網+農業”融合效應，建立土地流轉集中平臺[8]。

3.2 提高糧食補貼標準

目前，我國糧食補貼標準為180元/667 m2左右，相比以前有了很大的提高，但是相對于歐美發達國家，我國糧食補貼還存在一定的差距，這也是我國農產品在國際上競爭力不足的原因之一。隨著二胎政策的開放和城市化、城鎮化的推進，我國對糧食、耕地的需求還會進一步增加，加之農民在外務工的收入遠遠高于在家種糧的收入，農民種地的積極性下降，未來我國糧食安全將會面臨很大的挑戰。提高糧食補貼標準在農民增收、保障國家糧食安全方面都有十分重要的現實意義。提高糧食補貼標準，一方面可以降低農民種地的成本，提高農民的收入，調動農民種地的積極性，進而保障國家糧食安全;另一方面可以減輕企業壓力，提高我國農產品在國際市場上的競爭力，擴大我國農產品在國際上的市場份額[9]。

3.3 擴大收益目標群體

黨的十九大報告指出我國社會主要矛盾已經發生變化，與此同時我國居民的食品消費結構也在發生轉變。傳統糧食包含大米、大豆、玉米、小麥和雜糧，但隨著經濟的發展和人民收入水平的提高，糧食的概念也在發生改變，“大糧食”還包含水果、水產品及畜牧養殖品等，數據顯示對傳統主糧的消費在下降，對水果、水產品及畜牧養殖品的消費一直在增加。因此，應完善糧食補貼政策，擴大收益目標群體的范圍。從產品需求結構的變化來看，我國農產品需求呈現多樣化變動，完善糧食補貼政策，將糧食補貼范圍改為“大糧食”，擴大糧食補貼范圍后，可以進一步提高農民的收入，充分調動農民的積極性，縮小城鄉貧富差距，增強農民的獲得感、幸福感。從我國糧食生產結構來看，隨著我國糧食生產由“數量導向”向“質量轉向”轉變，國家政策的傾斜一定會影響農民對糧食品種的選擇，在擴大收益目標群體的同時要有所側重，重點補貼我國對外依存度較高的糧食產品，調整國內糧食生產結構，減少部分農產品的進口，降低對進口的依存度，進而保障國家糧食安全。

3.4 提高經營主體素質

第三次全國農業普查公報數據顯示，截至2016年末，全國農業生產經營人員31 422萬人，按照受教育程度來分，未上過學的占比6.4%，小學學歷占比37.0%，初中學歷占比48.4%，高中或中專學歷僅有7.1%，大專及以上只有1.2%。其中，規模農業生產經營人員（包括本戶生產經營人員及雇傭人員）1 289萬人，大專及以上只有1.5%。

由此可見，我國農業生產經營人員、規模農業經營戶的學歷普遍較低，這對糧食補貼政策的落實、農業現代化的實現帶來了一定的困難。作為現代農業經營者，必須具備一定的經營能力，如農作物及品種的選擇、生產要素的選擇和提高收入計劃的制訂等。為了培養新型農民，提高經營主體素質，可以通過以下途徑：①按照農業生產崗位規范要求培養經營主體素質，提升經營主體的專業化程度;②對農村青年開展以科技為主的綜合培訓，培養農村致富帶頭人和建設社會主義新農村的中堅力量;③對農村富余勞動力轉移就業進行引導和示范性培訓，提高進城務工農民的就業素質和技能。

4 結語

農業的進一步發展，離不開政府的財政投入和制度保障。這是不僅是實現農業現代化的必然之路，也是實現鄉村振興戰略的客觀要求。在糧食補貼政策的實施過程中，可能還會伴隨新的問題需要解決，我國可以借鑒發達國家的糧食補貼經驗，來更快更有效地解決我國農業發展問題。

參考文獻

[1]韓繼旭.基于糧食直接補貼政策的農戶種糧收益問題研究[D].大慶：東北石油大學，2018.

[2]2019年糧食補貼政策有哪些調整[J].農村百事通，2019（8）：23-24.

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[4]張曉艷，王志偉，戚悅.落實農業支持保護補貼政策的問題及優化建議[J].財政科學，2018（2）：136-139.

[5]劉凱.農業補貼政策對糧食生產的影響研究：以湖北荊州市為例[J].時代農機，2018（1）：166.

[6]胡曉蔚.云南省糧食補貼政策實施效果研究[D].昆明：云南財經大學，2018.

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[9]耿仲鐘.我國農業支持保護補貼政策效果研究[D].北京：中國農業大學，2018.