農村土地流轉實證研究

[摘 要] 隨著農業經濟的發展，已經實施了30多年的一家一戶的分散經營土地的方式與大市場、農民思想觀念的矛盾日益突出，對農村土地進行重組、實現規模經營成為完善農村家庭聯產承包經營制度、促進農業由一家一戶農業向集約化和規模化農業轉變、保障農戶權益、促進農戶取得更多收益的重要舉措，推進農地流轉是解決“三農”問題、提高農村土地利用效率和推進農業產業結構調整的有效途徑，對我國農村的發展具有重要意義。但當前農村土地流轉、適度規模經營發展還存在一些問題，阻礙了土地流轉的進程。基于此，本文對內蒙古自治區五原縣土地流轉中存在的問題進行實證研究，并提出相應的解決對策。

[關鍵詞] 農村土地流轉;問題;對策;五原縣

[中圖分類號] F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）19-36-5

1 研究背景與意義

1.1 研究背景

中華人民共和國成立以來，我國農村土地在不同時期呈現出不同的特點。土地改革時期，農地為農戶私有，并且由私人使用。合作化時期，農地雖仍未私有，但由合作社共同經營。人民公社時期，農地轉為公有公營。家庭承包責任制時期，農地為公有私用。就目前而言，農地逐漸演變成土地流轉、“三權分置”，即集體所有權、承包權、經營權“三權”相對分離、分別設置。從1978年安徽省鳳陽縣小崗村進行的土地包產到戶揭開我國農村經濟體制改革序幕開始，到1984年年底全國普遍實行了家庭聯產承包責任制，標志著土地為集體所有、家庭經營模式的形成，且極大地調動了農民的生產積極性，同時收入成倍增加，農民的溫飽問題逐漸得到解決。隨著農業經濟的發展、機械化程度的提高、農民承包土地但不經營土地出去務工的現象日益增多，由此導致出現了土地的粗放經營甚至撂荒現象，農民不再把土地作為唯一的收入來源，農民不再滿足于面朝黃土背朝天、早出晚歸的農村生活。為此，國家在土地制度方面做出了一定的調整，鼓勵農民對土地以轉包、出租、互換、轉讓或其他方式進行流轉。在這樣的時代背景下，開展農村土地流轉研究具有極大的現實意義。

黨的十八大報告公布了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，該意見強調農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”;規定農村土地所有權人在土地流轉過程中僅對本集體經濟組織成員間的轉讓行為進行批準，或對其他形式的流轉進行備案。承包經營權屬于農民家庭，農戶依據“依法、自愿、有償”的原則自主決定土地流轉與否、流轉價格與流轉形式等，流轉收益歸承包農戶所有。基于承包權的土地經營權可以流轉，流入方基于獲得的土地經營權開展農業活動。另外，黨的十九大報告指出要重視農村土地制度改革，特別說明“三權分置”制度對改善農村經營制度的重要性，不僅要保持土地承包關系的穩定性，并且第二輪的土地承包到期后再延長30年。我國政府的政策決策對1.2億hm2耕地的充分使用、農民增收、實現農業現代化具有重大的現實意義。

1.2 研究意義

就全國而言，一是通過土地流轉改變過去的一家一戶經營方式，將以一家一戶為主體單位的土地使用權進行整合，實現規模化生產、集約化生產，將大量的剩余勞動力從農業勞動中轉移到第二三產業，提高勞動力的利用率，優化勞動力結構，提高生產效率，推動產業融合，推進農業現代化進程。二是通過地塊互換，農戶擁有的耕地相對集中，方便機械化生產，為實現規模經營奠定基礎。三是便于種糧能手、大戶和一些有經營頭腦的農民建立農業企業、生產基地和采摘莊園。這部分群體在資金、技術、觀念方面較之普通農戶都具有一定的優勢，通過流轉將土地分配給該類群體，有利于農業技術的更新換代、農地投入產出效率的提高，從而實現農業集約化、規模化發展。四是土地流轉有利于農民取得更多收益。一方面，土地流轉中的轉出方得到相對穩定的補償金，避免了由于農業豐收或歉收所帶來的收入的波動和風險。而且，這部分補償金一般比農戶通過分散種植所得的收益要高。另一方面，農民在規模化的土地上以工人身份務工或外出打工可以獲得穩定的工資收入[1]。

就地方而言，位于內蒙古自治區西部、居黃河后套平原腹地的巴彥淖爾市，當前正處于由傳統農牧業向現代農牧業轉型升級的重要時期。近年來，巴彥淖爾市把推進農村土地流轉和規模化經營作為統籌城鄉發展、轉變農業發展方式、促進現代化農業發展、加快鄉村振興的一項重要舉措，積極引導農村土地經營權有序流轉。土地流轉的快速發展為巴彥淖爾市土地大面積集中連片經營創造了條件。在土地流轉的背景下，巴彥淖爾市通過訂單引種了水稻、花生、蓖麻、中藥材和油用牡丹等特色經濟作物1.010 7萬hm2，進一步優化了種植業結構，促進了農牧業產業化發展，拓寬了農牧民增收渠道。

五原縣隸屬巴彥淖爾市，地處河套平原，向來是內蒙古自治區的農業大縣，南部與黃河北端相鄰，北部位于陰山腳下，西部與臨河接壤，縣境長82.0 km，寬55.5 km，共計2 492.9 km2，達到河套地區灌溉區的1/4。縣內共有7個鎮、117個行政村，共有30萬人口。多年以來，五原縣致力于通過土地流轉來促進土地規模化發展，農地適度規模化要以市場機制為指導，在穩定家庭聯產承包經營的基礎上大力推進土地合并轉移成片。當前，中央加大對土地流轉的重視程度，放寬政策限制，政策上的利好使得五原縣土地流轉數量穩步增長，拓寬了土地流轉的廣度和深度。實施土地流轉對促進土地規模經營和專業化生產、增加農民收入、促進五原縣城鄉現代化建設具有極大的作用。

2 我國農村土地流轉現狀

2.1 農村土地流轉概念界定

土地流轉特指土地“三權”中經營權的流轉，也就是農戶保留土地承包權，將經營權流轉給其他主體，包括農戶、合作社、企業等各類經濟主體[2]。流轉的方式有轉包、轉讓、互換、租賃、合作和入股等多種方式。通過土地流轉轉變分散經營的狀況，農業大戶、合作社轉入土地可以促進農業規模化經營。本文所指的土地流轉不包括宅基地、集體建設用地流轉。

2.2 我國農村土地流轉概況

我國農村土地承包經營權流轉源于20世紀80年代初，而且呈現出沿海地區向內地擴展的趨勢，但是規模一直相對比較穩定，大致占家庭聯產承包的耕地面積的4.5%。近期，隨著社會經濟的不斷發展、城市化進程的不斷加快，使得農民收入結構、農業生產經營方式、農作物種植模式等發生了一系列變化。土地作為基本的生產資料，流轉現象日益普遍，流轉規模逐漸加大。一是土地流轉進程趨于加快。隨著農業經濟的發展及農民流轉意愿的增強，土地流轉的進程在加快。二是農地流轉形式以轉包出租為主，向多元化方向發展。農地流轉是從農戶的具體實踐中所產生的行為，所以不同地區的流轉形式不盡相同，有租賃、轉包、轉讓、入股等多種形式。我國農業農村部的調查數據顯示，當前我國的農地流轉主要采取轉包和出租這兩種方式，轉包和出租占70%以上。三是流轉主體呈多元化趨勢。目前，土地流轉主要在農戶與農戶之間進行。隨著時間的推移，在農戶之間流轉的基礎上，近些年一批種糧大戶、農業龍頭企業、合作社等專業化水平較高的組織參與農業產業化經營，積極進行土地流轉，并逐漸成為參與主體。對五原縣的統計分析發現，當前農戶間土地流轉面積占總流轉面積的65%，其余主體占35%。四是土地流轉工作趨于規范化。隨著農村土地流轉進程的不斷加快，要求地方政府和村集體提高土地流轉工作程序及合同簽訂工作的規范化水平。2018年土地確權全面鋪開，一方面既保障了農戶的土地承包權益，又穩固和完善了家庭承包經營制，保證農戶在土地流轉中的主體地位，農戶可以抵押土地所有權來貸款，解決融資困難的問題，進而為農村、農業和農民的發展提供制度保障和資金支持;另一方面，土地確權通過明確農地權利歸屬來減少土地糾紛，有利于農民維護自身的合法權益，從法律層面對土地流轉、土地承包提供原始依據。

3 五原縣農村土地流轉現狀

3.1 五原縣農村土地分布情況

五原縣土地資源稟賦豐富，適宜種植農作物。五原縣屬于中溫帶大陸性氣候，就降雨來看，降雨少，晴天多，日照時間長，氣候較為干燥，年均降雨170 mm，且降雨集中于夏季和秋季;就溫度而言，當地全年平均氣溫6.1 ℃，年積溫3 362.5 ℃，無霜期較短，介于117～136 d，有利于農作物的生長。由以上分析可知，當地干燥的氣候及較少的降水量限制了當地農業生產的發展，在很大程度上無法滿足農作物的生產需要，成為當地農業發展的主要制約因素。但是，五原縣位于河套平原，緊鄰黃河，為促進農業發展修建了灌渠，在一定程度上可以緩解天然降水量少的劣勢，能滿足當地的農業用水。

五原縣耕地面積為15.276 7萬hm2，因五原縣處于河套灌區，耕地全部為水澆地。其中，基本農田10.952 0萬hm2，占耕地總面積的71.69%，一般耕地4.324 0萬hm2，占耕地總面積的28.31%。從全縣分布看，在各鄉鎮中，天吉泰鎮和銀定圖鎮耕地分布比重較小，其他5個鎮分布均勻。具體情況見表1，隆興昌鎮的耕地面積明顯多于其他地區，并且高于五原縣平均土地利用強度。其原因在于隆興昌鎮為五原縣縣政府所在地，經濟發展程度要高于其他地區。

表1 五原縣各鄉鎮、農場耕地面積

[鄉鎮、農場名稱 耕地面積/萬hm2 占比/% 隆興昌鎮 3.511 3 22.98 巴彥套海鎮 2.726 0 17.84 塔爾湖鎮 2.408 0 15.76 新公中鎮 2.072 7 13.60 勝豐鎮 1.714 7 11.22 銀定圖鎮 1.191 3 7.83 天吉泰鎮 1.037 3 6.67 國營建豐農場 0.392 7 4.10 ]

3.2 五原縣土地流轉形式和集中連片面積

根據五原縣農經局的統計數據，2018年年末五原縣土地流轉面積總數為5.403 3萬hm2，土地流轉率只有35.36%。五原縣土地流轉偏慢，產生規模效益，要將農業做大做強，需要下大力推進土地流轉。

目前，五原縣土地流轉主要有轉包、出租、互換、入股和轉讓5種形式[3]，典型的有3種土地流轉形式。

轉包是農戶將自家的土地全部或部分發包給其他人，雙方協商發包的前提條件，該類土地流轉存在2份合同，第1份合同中的主體為承包人和原發包人，第2份合同中的主體為承包人和第1份合體的承包人，分別有第2份合同和第1份合同的承包人履行合同相應的行為[4]。轉包是建立在農民集體經濟的基礎上產生的農戶間的土地經營權的租賃行為。在這種土地流轉方式下，土地產權不變，只是流轉承包土地的經營權，不需要經過發包方的許可，只需將轉包合同備案，受轉包人向轉包人支付一定的費用，并獲得該部分土地的收益[5]。在五原縣，以轉包形式進行流轉的土地面積占全縣土地流轉面積的91.7%。實地調查數據顯示，當前五原縣土地流轉的主要方式是轉包，而且是農戶之間的轉包。這一模式的普遍適用性是因為該種方式的易操作性、時間短、靈活性大等優點，五原縣的轉包多以1～3年、以約定租金租賃的合同來締結合同。

出租是農戶將土地經營權出租給本村經濟集體經濟以外的人，是建立在外部的民事合同[6]。其特點是出租人的土地經營權產權保持不變，出租人與承租人簽訂租賃合同，根據合同向出租人支付租金，并據此獲得承租權。出租和轉包的實質都是土地經營權的出租，只是出租的對象不同。根據調查發現，農戶在土地流轉中采取出租形式相對較少，以出租形式流轉的土地占全縣土地流轉面積的6%。

互換是農戶之間出于自身方便的目的而產生的農地土地經營權的交換行為，交易對象是同一農村集體經濟組織的土地[7]。究其原因在于農戶擁有的土地塊數多但分散，小規模制約了機械化生產，互換能促進土地資源的集中使用，有利于農業規模化經營。但就當前五原縣的具體情況而言，互換土地較少，以互換形式進行流轉的土地面積占全縣土地流轉面積的1.2%，這是因為農戶規避土地糾紛的意愿較強。

在土地流轉過程中，集中連片的土地如表2所示。隆興昌鎮為五原縣縣政府所在地，經濟發展程度要高于其他地區，隆興昌鎮農戶共有8 300余戶。

表2 五原縣隆興昌鎮土地流轉情況

[土地流轉面積/hm2 戶數 0.667以下 15 0.667～2.000 1 380 2.000～4.667 2 460 4.667～6.667 4 300 6.667以上 170 ]

4 五原縣土地流轉中存在的問題及原因分析

五原縣一直將土地流轉作為土地適度規模發展的重要手段。尤其是自2016年以來，五原縣開始重視土地流轉，旨在利用土地流轉這一方式，將土地從一家一戶經營的農戶手中轉移到大戶和龍頭企業等規模化經營主體手中，從而促進農業機械化生產、規模化種植。同時，土地轉出方的農村勞動力從土地上解放出來，可以外出務工或到本地農業企業工作，使得農民收入來源多元化。所以，通過推動土地流轉，可以促進當地增產、增收、增效，進而加快五原縣農業產業化和現代化進程，提升五原縣農業競爭力。

耕作土地是五原縣家庭收入的主要來源。大多數年輕農民離開了農村在外務工，又不愿丟掉土地，擔心土地一旦流轉萬一再回來種地就會失去生活的依靠，所以他們畏懼流轉，寧可粗放經營也不會將土地流轉出去;老年人祖祖輩輩生活在農村土地，對土地有特殊的感情，習慣了一家一戶的小農耕作方式，認為土地流轉出去心里空空的，所以也不愿流轉;種植面積在2.000 hm2以上的農戶，他們已開始種植葵花、玉米、番茄，暫不愿意將土地流轉出去;還有一些農戶認為土地流轉的過程較為復雜，大多數農民對于土地流轉政策了解不多，信息不對稱，存在許多誤區，也導致土地流轉速度較慢。基于此，五原縣土地流轉存在的問題主要有以下幾點。

4.1 種糧大戶偏少，土地流轉積極性不高

五原縣整體上缺少懂技術、善管理、會經營的種糧大戶，種糧大戶所流轉的土地面積僅占耕地總面積的22.9%，雖存在一些耕種6.667 hm2土地的農戶，但他們僅僅能耕作自己現有的土地，增加土地就顯得力不存心，耕作所用機械也僅僅為小型四輪車帶動的耕地機、播種機，遠離大規模的機械化作業。另外，五原縣處于河套平原中的黃河灌區，水利設施完善，農業種植的收益高于內蒙古自治區的平均水平，所以，五原縣土地流轉價格相對較高，達到800元/667 m2，這使得種糧大戶租用土地的成本較高，收益相對較低。因此，當地農戶的土地流轉積極性還有待提高。

4.2 現代農業發展不足，流轉土地效益提升困難

五原縣土地流轉面積和數量均有所提高，雖然土地規模化進程在不斷加快，但當前仍停留于第一輪土地承包期的農業生產階段，與農業集約化生產、標準化生產、專業化生產及農業產業化等現代農業生產方式和標準相差甚遠，農業生產效率有待提高，農業生產效益后續增長明顯乏力。而且，五原縣集中連片的土地流轉面積較小，大多集中于6.667 hm2以下，規模化水平偏低，導致難以提高土地流轉整體效益。

4.3 政策引導不夠，糧食生產動力不足

盡管中央和內蒙古自治區均給予種糧大戶政策補貼，但是因為當前農戶土地相對分散，重復丈量種糧土地面積的工作過于繁瑣且矛盾重重，又無專項資金支持，所以“種糧補貼”在實際執行過程中變為了“種地補貼”，補貼政策失去當時的本意。而且，由于土地流轉的租金較高，所以為了提高土地收益，大戶更多地選擇種植經濟作物，或者發展采摘園、農家樂等，種植的糧食作物較少。在國家玉米補貼的激勵下，種植玉米的大戶較多，而種植小麥的較少，小麥的種植面積逐年遞減，且品質變化較小，河套灌區的優質小麥生產基地受到沖擊。有時為了增加收益，一些面粉加工企業不得不從外地買進小麥，在當地進行加工，貼上五原縣的標志。

4.4 土地確權難以進行，糾紛和隱患頻發

一方面，在第二輪土地承包時，很多農戶經營土地的計稅面積和實際面積相差較大，當時征收農業稅，五原縣農民每戶統計的土地面積比實際面積要小，現在土地要享受國家補貼，農民想按實際面積統計，每家每戶統計結果不完全一致，矛盾重重。加之一些鄉鎮把部分土地留作集體用地，暫時承包給少部分人，也有部分農民的土地棄耕后，其他村民要求重新分配土地的現象時有發生，極易引發糾紛。另一方面，由于土地沒有確權完備，承租人選擇不再流轉土地，或者選擇延長土地流轉時間，這些都使得農戶確認自家耕地的難度加大，糾紛頻發。同時，部分農戶在進行土地流轉時多以口頭協議為主，即使簽了協議，但協議也不規范、不明確，一旦變更，易誘發許多矛盾糾紛。

4.5 農業合作社、協會等機構缺乏或辦理事務單一

五原縣由農戶自發成立了如葵花、玉米、番茄等合作社，但多數是從銷售環節上考慮，在種植上考慮較少或基本不考慮，造成葵花等農作物等種植分散、品種多樣、品質各異，實際銷售時不便于形成利益共同體。

5 促進五原縣土地流轉的對策

5.1 政府加大政策宣傳力度，提高農戶的法律意識

由于農戶自身獲取信息的渠道較少，所以，需要各級政府通過多種方式積極宣傳土地流轉的相關政策，加強對土地流轉雙方的管理，積極引導流轉雙方簽訂規范的流轉協議，并聘用專門人士制定規范化的土地流轉合同條款，明確雙方權利與義務，逐步完善確權登記，使農戶的土地流轉規范、合理、有序進行。通過法律方式從根源上減少土地流轉所帶來的農戶間的矛盾和土地糾紛。

5.2 加強政策扶持和引導，促進土地流轉健康發展

一方面，對當前的土地資源進行合理配置，整合分散土地，對農地中的中產和低產土地進行改造，推廣集中化生產和農業經營，尤其是對葵花、玉米、番茄這一類農作物采取集中連片式生產方式，從根本上扭轉當前農業分散經營的局面;另一方面，對于糧食補貼優先撥付于土地流轉農戶，扶持家庭農場和種糧大戶發展現代農業[8]。

5.3 引導各類投資主體種植經濟作物

龍頭企業和農業合作社在資金、人力資本、技術、經營管理方面都擁有一定的優勢，其在土地流轉制度下對土地流轉規模的擴大化、收益的增加都會起到示范作用，因此，需要政府積極引導“三胖子瓜子”“興聯豐番茄”等農業大戶。通過連片種植和開發經濟農作物，促進規模化經營的實現，有利于農業基礎設施的完善，從而建立農產品種植基地，推動土地流轉[9]。

5.4 加大對種植大戶的培訓力度

要想改變一家一戶經營的狀況，必須依靠種植大戶。但是，當前農戶的認知水平、能力素質、生產技術都相對欠缺，所以當前種植大戶主要依靠農戶自身多年的種植經驗來進行耕種，沒有經過系統的專業知識的培訓，理論知識儲備量不夠，缺乏理論指導，所以使得當前的效益相對較低。所以，政府部門可以通過多種方式來加大培訓力度，專家與農戶進行實地交流，開展田間試驗，利用互聯網、多媒體等形式對農戶進行培訓，增加農戶培訓班的開班頻率。通過一系列措施來切實提高種植大戶的產量，增加種植收益。部分農民可借助2019年高職擴招計劃，到相關農業院校學習相關專業技能知識。

5.5 大力推進農村勞動力轉移機制

當前，過剩的農村勞動力是五原縣突顯的問題之一。進城務工人員占30%左右，要使農民與土地、農村分離，五原縣需大力發展非農產業，農民可擁有很多的非農就業機會，一大部分農民轉變成為不僅僅依靠土地生存的城鄉居民，使農村的勞動力向非農產業迅速轉移。所以，要加快城鎮化、工業化發展步伐，盡快實現農村勞動力轉向城鎮，實現農戶追求高標準生活方式的目標，為土地流轉市場進一步提供更多可利用的土地。緊握城鎮化發展的有利時機，與美麗鄉村建設、鄉村振興戰略相結合，幫助農民完成自身定位，將小城鎮居民中存在的懶散農民、名義身份與實際從事職業不相符合的現象消除，使其盡快適應城市生活，真正從根本上實現城鎮化[10]。人口的流轉是土地流轉帶來的必然結果，當農民進城后，生產和生活的重心逐漸轉移至城鎮，他們的身份將從農民轉為市民，告別了此前城鄉間忙碌奔波的生活方式。

6 結語

土地流轉是必然趨勢，但也要根據農民的意愿因時、因地有序推進，成熟一片就推行一片，成熟一村就推行一村，成熟一鎮就推行一鎮，不可一呼而起搞一刀切，加強宣傳、創造條件，讓農民真正成為利益的主體。

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