四川甘孜藏族自治州農牧民補獎政策調研

文│李新一（全國畜牧總站）

李平（全國畜牧總站、中國農業科學院草原研究所）

自2011年，國家全面建立草原生態保護補助獎勵機制（以下簡稱補獎政策）以來，補獎政策已經實施了8年。為了摸清政策的落實情況和實施效果，進一步優化政策提出建議和意見，全國畜牧總站組織調研組于7月13～18日赴四川省甘孜藏族自治州（以下簡稱甘孜州）進行了實地調研。

一、政策落實情況

甘孜州位于四川省西部，青藏高原東南緣，屬于大陸性高原山地型季風氣候，特點是具有明顯的垂直分布，氣溫低、冬季長、降水少、日照足。草原占全州面積的61.7%，是川西北草原的重要組成部分。甘孜州生活在草原上的牧民共有約20萬戶，以藏族為主，農牧民多以飼養牦牛和采集藥材為生。

甘孜州自2011年開始實施草原生態保護補助獎勵機制，第一輪政策實施期間，共下達補獎資金234592.36萬元，涉及草原禁牧面積4500萬畝，草畜平衡7963萬畝，20余萬戶農牧民直接受益，戶均每年因此增收2300余元。2016年，國家實施新一輪草原保護補助獎勵政策后，每年下達甘孜州補獎資金65207.5萬元，用于禁牧補助、草畜平衡獎勵和績效獎勵，其中，績效獎勵資金用于草原生態保護建設和草牧業發展。機構改革后，2019年，草原生態保護補助獎勵政策分為兩部分，其中禁牧補助和草畜平衡獎勵部分，直接發放給農牧民，共計53657.5萬元，由農業農村部門負責發放；績效獎勵部分11550萬元由林草部門負責用于草原保護建設。

二、政策實施效果

1.補獎政策為農牧民提供了基本生活保障。新一輪補獎政策實施以來，甘孜州農牧民平均每戶每年獲得補獎政策資金近2700元，補獎資金成為牧民穩定的收入來源，不僅給老鄉們吃了一個定心丸，還大大提高了牧民的生活水平。牧民的住房條件和生活條件較補獎前有了很大提高。在包蟲病發病嚴重的石渠縣，很多牧民從多年的舊房子搬到了寬敞的新房里，吃上了干凈的自來水。包蟲病的傳播得到控制，人畜健康都有了保障。

2.兒童入學率提高，牧民后代受教育水平提高。生活和健康都有了保障以后，牧民們開始有更多的精力考慮孩子們的上學問題。以前在牧區牧民都忙著放牧，孩子們也跟著放牧，大家覺得上學不僅沒用還耽誤放牧的時間，所以不愿讓孩子們去上學，能離開高原牧區的孩子少之又少。在石渠、爐霍兩個縣的調研中，牧民普遍都反應，現在孩子們的入學率高了，受教育程度更高了，走出去的人多了。政策剛起步時，當地的干部還需要挨家挨戶去做工作，勸牧民們送孩子去上學，甚至得以各種補貼為交換條件才能說動牧民讓孩子去上學?，F在這個問題不存在了，牧民們主動送孩子去上學。

受過教育的孩子們，有些留在了城里，有些回來建設家鄉，但不管哪一種，對草原的依賴性都降低了。近十年時間，我們首先看到了牧民子女入學和受教育程度的改變，再過十年或者十五年，教育的成效將逐漸顯現，到那時，牧區常住人口減少、牧民整體文化素質提高，草原生態和社會問題將得到根本改善，牧區振興才能真正步入產業振興的軌道。

3.草原開始有序使用，畜牧業抗災能力增強。由于歷史原因，甘孜州的大部分草原至今未徹底承包到戶，而是承包到村小組，由小組里的村民共同使用。補獎政策實施以前，村民們在村里的草場上自由放牧，一方面，草場使用沒有規劃，草原破壞嚴重，鼠蟲害頻發。另一方面，冬春季節由于缺草和寒冷，牦牛掉膘掉得厲害，一個冬季能掉四五十斤，遇到雪災，更是損失嚴重。在石渠縣調研時，一位老牧民回憶說，1977年的大雪災，村里有個牧戶家兩百多頭牦牛就活下來兩頭。餓死、凍死的牦牛因為瘦得皮包骨頭，賣也賣不出去，吃也不能吃，只能扔掉。

補獎政策實施以后，當地政府及草原管理部門在草場村級小組公用的基礎上推行劃區輪牧。草原還是那片草原，但不同地塊在不同的季節得以休養生息，通過有序規范使用，草原生態得到一定的修復。同時，通過圈窩子種草，家家戶戶都能有一小片人工草地，雖然產量并不高，但在雪天時可以給家畜有效補給，不但顯著提高了家畜的越冬存活率，而且，由于減少了冬春掉膘，提高了飼養效率，也縮短了牦牛出欄周期，以前牦牛一般6年出欄，現在很多養到三四年就可以出欄了。

三、主要問題

1.補獎資金發放有待進一步規范。由于甘孜州行政區劃調整后管轄邊界一直未堪明，村級建制變動幅度達90%以上（從20世紀80年代的1417個增至目前的2733個），加之草原底數源自1985年草地資源調查，時間過于久遠，以致村級草原面積底數不清，導致草原承包到村到戶的面積與原草調確定的村面積不符，到戶承包面積與實際情況差異也較大。補獎政策要求按草原面積給牧戶發放補獎資金，在當地幾乎無法實現。補獎政策實施以來，各縣將各村草原面積以人均或人畜比例分解落實到戶，部分鄉村存在代管卡、代取資金，經村上“一事一議”后二次分配的現象。這種做法群眾爭議少，但與政策要求相悖。而且，由于草場公用，補獎資金均攤，給草畜平衡管理工作帶來一定困難。

2.牧民增收政策依賴性強，返貧風險高。補獎政策提高了牧民的家庭收入，是值得肯定的。然而，調研中也發現，現階段牧民增收對政策的依賴度較高，一旦政策停止，返貧風險較高。甘孜州2019年貧困線是人均收入3800元，在石渠、爐霍兩個縣的調研中發現，牧民純收入增加對政策性收入的依賴性很強，其中補獎政策收入占了人均純收入的30%以上，其他財政補貼性政策占30%左右，這些政策均具有明確的周期性。第二輪補獎政策將于2020年結束，當地基層工作人員擔心“如果政策到期不再延續，大量的牧民將因失去這一部分收入而返貧”，這將是對我國全面脫貧攻堅的一個巨大挑戰。

3.生產效率偏低，產業發展緩慢。甘孜州地處高原，草原多為高山荒漠或高山草原，無霜期短，有些地方甚至沒有絕對的無霜期，牧草生長非常緩慢。因此，很多純牧區鄉鎮并不適合發展人工草地。由于地處偏遠，交通條件差，外地的飼草料運到該地區后價格昂貴，并不合算，因此只能完全靠天然草場放牧，牦牛生長緩慢加上冬春掉膘嚴重，出欄周期過長，造成生產效率偏低， 草牧業產業發展非常緩慢。

4.受傳統習慣影響，惜售情況仍然比較普遍，牦牛商品率低?！啊羌依镉写蟮氖虑榘l生，否則一般不會賣?！薄?“……牦牛養的久了，就像家人一樣，尤其是母牛，是不會賣掉或殺掉的，有些母牛能活20多歲，牧人會給她養老送終……”。

在甘孜州的牧區，持有這種觀念的牧民仍然占有一定的比例，對當地牧民來說，牦牛群就像是一個活的銀行，需要現金的時候農民會根據需要賣幾頭牛，不需要現金的時候就養著。在當地，牛群的大小基本上可以代表家庭的富裕程度。在牛即財富的觀念支配下，牧民們為了積累財富，也會從其他需要錢的牧民那里購買牦牛來擴大牛群規模。調研中了解到，2018年爐霍縣牲畜出欄率僅30.49%，而商品率僅為10.87%，商品率低也是制約當地產業發展的一個重要因素，而提高牦牛產品商品率還有很長一段路要走。

四、對策建議

補獎政策實施以來，在地理條件惡劣、產業基礎薄弱的貧困、少數民族地區，經過八年的堅持，取得了顯著的社會、經濟、生態效益，通過調研我們認為，在該地區可以從以下幾個方面繼續優化政策，鞏固政策效果，提高政策效率。

1.穩定政策，延長政策實施年限。經過近十年的努力，農牧民補獎政策在規范牧民草場使用，增加牧民收入方面取得了一定成效，甘孜州牧區正在向著政策預期的方向發展，雖然步履艱難速度緩慢，但正朝著生態好轉、生活改善的方向發展，牧區生產方式轉變的趨勢初顯。然而，我們也看到，由于自然條件惡劣、社會經濟基礎薄弱，目前只是政策效果初顯，草原牧區生態全面好轉、經濟社會轉型實現高速發展還需要很長一段時間。一旦政策停止，牧區良好的發展勢頭將受到抑制，政策取得的效果無法鞏固，牧民返貧的風險增大，社會不安定因素將會增加，尤其在脫貧攻堅的關鍵時刻，建議延長補獎政策的實施年限，穩定政策環境，以換取更好的發展環境，助推我國精準脫貧和牧區振興戰略。

2.延長畜牧業產業鏈，繼續推動產業升級提高生產效率。受先天自然和地理條件影響，甘孜州牧區產業發展較北方牧區更為落后。調研中發現，在有加工企業的縣城周圍，牧民牦牛出欄率會略高于更邊遠的地區，說明適當延長產業鏈條可以帶動畜產品商品率提高，提升生產效率。建議采取措施鼓勵引導畜產品深加工，延長畜牧業產業鏈條，促進地區特色商品的貿易流通，以更高的市場回報帶動牧民生產效率提高。

3.加強頂層設計，適當發展草牧業。草牧業是牧區經濟發展的根本和支柱產業。因此，草牧業的發展是牧區可持續穩定發展的出路。目前，甘孜州的草牧業發展基礎仍比較弱，加強草牧業基礎建設勢在必行。然而，在發展中應充分考慮當地的水熱條件，提前做好頂層設計。高寒地區生態系統尤其脆弱，土層一旦破壞很難恢復，因此，草牧業發展一定要在保護現有草原的前提下進行。