全球互聯(lián)網(wǎng)治理發(fā)展進(jìn)程及現(xiàn)狀

文/郭豐 林梓瀚 嵇葉楠

（作者單位為中國(guó)信息通信研究院）

現(xiàn)階段，互聯(lián)網(wǎng)治理的內(nèi)容更加廣泛與復(fù)雜，更需要多利益相關(guān)方共同參與，攜手解決互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展帶來(lái)的問(wèn)題

互聯(lián)網(wǎng)深刻改變了人類(lèi)社會(huì)，深刻影響了全球政治、經(jīng)濟(jì)、文化、安全、軍事等各個(gè)領(lǐng)域。因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)，在全球各個(gè)角落發(fā)生的事情就如同發(fā)生在人們的身邊，人和人之間的聯(lián)絡(luò)更為密切、相互影響加深，共同關(guān)注的問(wèn)題越來(lái)越多。而隨著技術(shù)的發(fā)展，如何治理互聯(lián)網(wǎng)引發(fā)全球關(guān)注，成為全球性議題。本文圍繞全球互聯(lián)網(wǎng)治理，闡述三個(gè)方面的問(wèn)題：什么是互聯(lián)網(wǎng)治理；互聯(lián)網(wǎng)治理的復(fù)雜性以及關(guān)鍵機(jī)構(gòu)和政府所發(fā)揮的作用；中國(guó)政府和社群參與全球互聯(lián)網(wǎng)治理的成效。

什么是互聯(lián)網(wǎng)治理

關(guān)于什么是互聯(lián)網(wǎng)治理，2004 年，在日內(nèi)瓦召開(kāi)的信息社會(huì)世界高峰論壇制定的《日內(nèi)瓦行動(dòng)計(jì)劃》第6 章13 條中規(guī)定“要求聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)成立互聯(lián)網(wǎng)治理工作小組，制定出互聯(lián)網(wǎng)治理的定義”。互聯(lián)網(wǎng)治理工作小組給出的定義是“互聯(lián)網(wǎng)治理是政府、私營(yíng)部門(mén)和民間社會(huì)根據(jù)各自的作用制定和實(shí)施旨在規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和使用的共同原則、準(zhǔn)則、規(guī)則、決策程序和方案”。2005 年信息社會(huì)世界峰會(huì)（WSIS）突尼斯議程認(rèn)為“有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)治理的工作定義是由政府、私營(yíng)部門(mén)和民間團(tuán)體通過(guò)發(fā)揮各自的作用制定和應(yīng)用的，它們秉承統(tǒng)一的原則、規(guī)范、規(guī)則、決策程序和計(jì)劃，為互聯(lián)網(wǎng)確定了演進(jìn)和使用形式”。關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)治理的定義，近年來(lái)全球?qū)W者提出了不少觀(guān)點(diǎn)，甚至在學(xué)術(shù)界一直存在爭(zhēng)論。確實(shí)，互聯(lián)網(wǎng)治理包羅萬(wàn)象，難以做出獲得所有人認(rèn)可的精確定義。盡管如此，筆者認(rèn)為突尼斯議程提出的定義仍是迄今為止，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)治理的最具權(quán)威性的解釋。

發(fā)展進(jìn)程

回首過(guò)去，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段是從1970 年代初期到1980 年代中期，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)先驅(qū)主導(dǎo)了這個(gè)階段。互聯(lián)網(wǎng)處在早期研發(fā)和部署階段，1974 年，TCP/IP 協(xié)議被發(fā)明；1980 年代初，IPv4、DNS 投入使用，形成了網(wǎng)絡(luò)空間的基石。第二階段是從1980 年代中期到2000 年，互聯(lián)網(wǎng)治理開(kāi)始成為議題，然而此時(shí)的互聯(lián)網(wǎng)治理主要表現(xiàn)為美國(guó)國(guó)內(nèi)的治理。在這個(gè)階段，1986 年IETF 成立，1995 年美國(guó)商務(wù)部（DoC）從美國(guó)國(guó)防部（DoD）接管互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字分配機(jī)構(gòu)（IANA）職能，互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)啟了商業(yè)化進(jìn)程；1998年建立互聯(lián)網(wǎng)名稱(chēng)與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)（ICANN），是重要事件。第三階段是從2000 年到現(xiàn)在，各國(guó)政府、眾多利益相關(guān)方共同參與互聯(lián)網(wǎng)治理，全球互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新不斷加速，互聯(lián)網(wǎng)治理的平臺(tái)和議題多樣化。2003 年和2005 年分別召開(kāi)了信息社會(huì)世界峰會(huì)（WSIS），而后各個(gè)層面的諸多互聯(lián)網(wǎng)治理進(jìn)程相繼開(kāi)啟；2016 年10 月美國(guó)將IANA 職能移交給全球互聯(lián)網(wǎng)多利益相關(guān)方社群，互聯(lián)網(wǎng)資源管理機(jī)制的調(diào)整引發(fā)了全球關(guān)注。

在全球?qū)用妫嚓P(guān)組織、論壇和機(jī)制等“平臺(tái)”是互聯(lián)網(wǎng)治理的載體，“規(guī)則制定”是所有利益相關(guān)方參與互聯(lián)網(wǎng)治理的核心內(nèi)容。全球互聯(lián)網(wǎng)治理也是分層的，大體上可以分成基礎(chǔ)設(shè)施層、邏輯層、社會(huì)和內(nèi)容層。

多元化平臺(tái)

目前，互聯(lián)網(wǎng)治理平臺(tái)可以分為政府間平臺(tái)和非政府間平臺(tái)兩大類(lèi)；在另一維度，互聯(lián)網(wǎng)治理平臺(tái)又可分為全球性平臺(tái)和區(qū)域性平臺(tái)。其中，重要的政府間平臺(tái)包括國(guó)際電信聯(lián)盟（ITU）、世界貿(mào)易組織（WTO）、世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織（WIPO）、信息社會(huì)世界峰會(huì)（WSIS）、聯(lián)合國(guó)科技促進(jìn)發(fā)展委員會(huì)（CSTD）、20 國(guó)集團(tuán)（G20）、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）等全球性平臺(tái)和歐盟（EU）、亞太經(jīng)合組織（APEC）、亞太電信組織（APT）、東盟（ASEAN）等區(qū)域性政府間平臺(tái)。一些重要的非政府間平臺(tái)包括互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（IGF）、ICANN、互聯(lián)網(wǎng)工程任務(wù)組（IETF）、計(jì)算機(jī)事件響應(yīng)與安全工作組論壇（FIRST）、全球萬(wàn)維網(wǎng)聯(lián)盟（W3C）等全球性平臺(tái)和亞太互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（APNIC）、地區(qū)性IGF、亞太頂級(jí)域名聯(lián)盟（APTLD）、中文域名協(xié)調(diào)聯(lián)合會(huì)（CDNC）等區(qū)域性平臺(tái)。

類(lèi)別化規(guī)則

互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則可以分為兩大類(lèi)，一是互聯(lián)網(wǎng)特有規(guī)則，二是既有規(guī)則向互聯(lián)網(wǎng)的延伸。目前，最受關(guān)注的互聯(lián)網(wǎng)治理議題包括關(guān)鍵互聯(lián)網(wǎng)資源、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)絡(luò)隱私/個(gè)人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)流動(dòng)、電子商務(wù)、網(wǎng)絡(luò)安全等等。

多邊與多方治理并行

互聯(lián)網(wǎng)治理的復(fù)雜性

需要對(duì)互聯(lián)網(wǎng)治理的全球性、復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性有充分的認(rèn)識(shí)。第一，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展涵蓋技術(shù)、文化、法律和政治等諸多方面，相應(yīng)地，互聯(lián)網(wǎng)治理議題也更加繁雜。第二，云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的移動(dòng)化、社交化、融合化、平臺(tái)化，無(wú)不深刻影響著互聯(lián)網(wǎng)治理的發(fā)展變化。常常遇到這樣的情況，舊的問(wèn)題尚未得到妥善解決、新的問(wèn)題又接踵而至。第三，參與互聯(lián)網(wǎng)治理的不同主體有著不同訴求，也導(dǎo)致了互聯(lián)網(wǎng)治理的復(fù)雜性。第四，網(wǎng)絡(luò)病毒、垃圾郵件、黑客攻擊、網(wǎng)絡(luò)詐騙等互聯(lián)網(wǎng)問(wèn)題的全球化和復(fù)雜化，使得單靠一國(guó)或一方的力量遠(yuǎn)不足以應(yīng)對(duì)。因此，共商全球性互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則，合作共治，是人類(lèi)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題的理性選擇。

關(guān)鍵機(jī)構(gòu)的作用

互聯(lián)網(wǎng)的生態(tài)圈中有著形形色色的利益主體以及由這些利益主體構(gòu)成的社群。互聯(lián)網(wǎng)治理在很多問(wèn)題上往往不能由政府決策，而是不同的利益主體之間要進(jìn)行交流、協(xié)商，共同拿出解決方案。

多利益相關(guān)方方法是一種不同利益主體共同參與政策制定的互聯(lián)網(wǎng)治理方法。ICANN 是多利益相關(guān)方方法的一種實(shí)踐模式，它的機(jī)制、規(guī)則是實(shí)踐中的互聯(lián)網(wǎng)治理。域名、IP 地址、根服務(wù)器系統(tǒng)是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的關(guān)鍵資源，ICANN 作為全球范圍內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源的管理機(jī)構(gòu)，發(fā)揮著十分重要的作用。在多利益相關(guān)方工作進(jìn)程當(dāng)中，政策制定流程和決策機(jī)制是否公開(kāi)、透明、可問(wèn)責(zé)在很大程度上影響著整套工作進(jìn)程的合理性。ICANN 采用“自下而上”的工作方法，任何相關(guān)的組織或者個(gè)人均可參與該政策制定過(guò)程，并通過(guò)工作組、電子郵件、網(wǎng)頁(yè)留言、大會(huì)發(fā)言等形式向ICANN 提出建議，經(jīng)過(guò)決策流程由ICANN 董事會(huì)作出最終決議。

過(guò)去幾年，IANA 職能監(jiān)管權(quán)移交受到最多關(guān)注。2014 年3 月，美國(guó)國(guó)家電信管理局（NTIA）宣布有條件移交IANA 職能監(jiān)管權(quán)。經(jīng)過(guò)ICANN 社群兩年多的辛勤工作、制定移交方案，2016 年10 月，移交得以實(shí)現(xiàn)。移交成功后，美國(guó)政府目前不再擔(dān)任對(duì)IANA職能的監(jiān)管角色，ICANN 新設(shè)立的子公司PTI（Public Technical Identifiers）負(fù)責(zé)IANA 職能運(yùn)行，同時(shí)由新成立的EC（Empowered Community）等機(jī)制負(fù)責(zé)對(duì)董事會(huì)及其人員進(jìn)行監(jiān)督和制約。然而，ICANN 依然受到美國(guó)的管轄，國(guó)際社會(huì)關(guān)注的ICANN 司法管轄權(quán)問(wèn)題仍然沒(méi)有得到根本解決。

而根服務(wù)器系統(tǒng)一直是ICANN 被關(guān)注的焦點(diǎn)之一。根服務(wù)器系統(tǒng)是互聯(lián)網(wǎng)的中樞神經(jīng)，其安全穩(wěn)定運(yùn)行直接影響全球互聯(lián)網(wǎng)的安全穩(wěn)定。自1984 年首臺(tái)根服務(wù)器設(shè)立以來(lái)，根服務(wù)器的問(wèn)責(zé)透明一直受到各利益相關(guān)方的關(guān)注與討論。2018 年6 月，根服務(wù)器系統(tǒng)咨詢(xún)委員會(huì)（RSSAC）發(fā)布RSSCA037 文件，提出RSSAC037 治理模型，模型提出五個(gè)職能，分別是財(cái)政職能，秘書(shū)處職能，戰(zhàn)略、架構(gòu)與政策職能，指派與退出職能以及運(yùn)行監(jiān)督與措施職能，以推動(dòng)根服務(wù)器治理更加透明化。RSSAC037 模型開(kāi)啟了現(xiàn)階段根服務(wù)器治理的討論。作為回應(yīng)，ICANN 于2019 年4 月提出建立基于RSSAC037 文件模型的概念模型，除ICANN自身承擔(dān)財(cái)政與秘書(shū)處職能外，概念模型把RSSAC037文件模型中所提到的三個(gè)職能具化為三個(gè)機(jī)構(gòu)，分別是根服務(wù)器系統(tǒng)治理委員會(huì)、根服務(wù)器系統(tǒng)常務(wù)委員會(huì)、根服務(wù)器運(yùn)行機(jī)構(gòu)審核小組，其中根服務(wù)器運(yùn)行機(jī)構(gòu)審核小組允許政府咨詢(xún)委員會(huì)（GAC）的成員作為小組代表。同時(shí)，ICANN 提出成立治理小組來(lái)負(fù)責(zé)最終治理模型的建立。

政府在互聯(lián)網(wǎng)治理中的作用

多邊主義是一直以來(lái)全球政府間處理國(guó)際事務(wù)采取的做法。盡管互聯(lián)網(wǎng)社群一直存在反對(duì)多邊方法的聲音，但各國(guó)政府畢竟是各國(guó)公共利益的代表，各國(guó)政府的職責(zé)是向人們提供公共產(chǎn)品，有責(zé)任保障人們安全、可靠地使用互聯(lián)網(wǎng)。因此，在一些互聯(lián)網(wǎng)治理問(wèn)題上多邊方法仍需要發(fā)揮重要作用。

對(duì)于不同層面的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)合理選取治理方法。在管理關(guān)鍵網(wǎng)絡(luò)資源、維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全、打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間公共利益等方面，各國(guó)政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用；在技術(shù)發(fā)明、標(biāo)準(zhǔn)制定、業(yè)務(wù)創(chuàng)新的制定等方面，則應(yīng)由其他利益主體發(fā)揮作用；此外，更應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)配置資源（例如資金和人才）的作用，讓技術(shù)接受市場(chǎng)的選擇和檢驗(yàn)。筆者認(rèn)為，在互聯(lián)網(wǎng)治理實(shí)踐中，“多邊主義”與“多利益相關(guān)方”方法不是互相排斥的，只要處理得好，二者可以兼容，靈活運(yùn)用治理方法可以有效處理很多復(fù)雜問(wèn)題。

中國(guó)參與全球互聯(lián)網(wǎng)治理

網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體獲得廣泛認(rèn)同

黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視中國(guó)參與網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理，習(xí)近平總書(shū)記倡議全球各方共同構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體”，為網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際交流與合作描繪了美好愿景，獲得國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)同，是對(duì)全球網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理的重大貢獻(xiàn)。習(xí)近平總書(shū)記指出，建議國(guó)際社會(huì)攜手構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體”，要全面加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)各個(gè)領(lǐng)域的交流與合作，管控分歧，增進(jìn)互信，共同推動(dòng)制定網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則，建立多邊、民主、透明的網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理體系，促進(jìn)全球互聯(lián)網(wǎng)的共享共治。

2014～2019 年，我國(guó)已成功舉辦六屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)，得到了全球各方的矚目，加快了網(wǎng)絡(luò)主權(quán)、網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體等理念的國(guó)際傳播。

2015 年12 月，第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)上，習(xí)近平主席提出的“四項(xiàng)原則”（推進(jìn)全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系變革，應(yīng)該堅(jiān)持尊重網(wǎng)絡(luò)主權(quán)、維護(hù)和平安全、促進(jìn)開(kāi)放合作、構(gòu)建良好秩序）和“五點(diǎn)主張”（加快全球網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)互聯(lián)互通；打造網(wǎng)上文化交流共享平臺(tái)，促進(jìn)交流互鑒；推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展，促進(jìn)共同繁榮；保障網(wǎng)絡(luò)安全，促進(jìn)有序發(fā)展；構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)治理體系，促進(jìn)公平正義），直面世界互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的共同問(wèn)題，成為構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體的中國(guó)方案，亦成為全球共識(shí)。

近年來(lái)，國(guó)家先后出臺(tái)《網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施綱要》、《網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際合作戰(zhàn)略》、《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略》等綱領(lǐng)文件，系統(tǒng)闡釋網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體、網(wǎng)絡(luò)主權(quán)等理念，彰顯中國(guó)致力于加強(qiáng)國(guó)際合作、維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間和平的堅(jiān)定信心，描繪了未來(lái)發(fā)展的美好藍(lán)圖。

網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際交流與合作不斷深化

迄今為止，中國(guó)已經(jīng)成功舉辦六屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)，是中國(guó)近年來(lái)開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理的亮點(diǎn)，成為了中國(guó)與世界互聯(lián)互通、共享共治的平臺(tái)。近年來(lái)，中國(guó)積極通過(guò)聯(lián)合國(guó)、金磚國(guó)家、亞太經(jīng)合組織（APEC）會(huì)議、二十國(guó)集團(tuán)（G20）等渠道開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理對(duì)話(huà)與協(xié)商，與相關(guān)國(guó)家達(dá)成網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理的合作共識(shí)和意愿，共同構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體以及多邊、民主、透明的網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理體系。中國(guó)務(wù)實(shí)開(kāi)展中美、中歐、中俄、中日、中印等雙邊互聯(lián)網(wǎng)對(duì)話(huà)，加強(qiáng)溝通交流，增進(jìn)互信合作。其中在中美互聯(lián)網(wǎng)對(duì)話(huà)交流方面，雙方充分利用中美高級(jí)別網(wǎng)絡(luò)對(duì)話(huà)機(jī)制，在提升戰(zhàn)略互信、維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全、打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義等方面取得一系列共識(shí)。中國(guó)深化推進(jìn)南南合作，增進(jìn)同廣大發(fā)展中國(guó)家的網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際事務(wù)協(xié)調(diào)，為廣大發(fā)展中國(guó)家的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)能力建設(shè)等積極提供援助。中國(guó)政府鼓勵(lì)和引導(dǎo)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)社群廣泛參與ICANN、IGF、IETF、APNIC 等互聯(lián)網(wǎng)國(guó)際機(jī)構(gòu)的會(huì)議和活動(dòng)，參與網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理進(jìn)程和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定，為網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理持續(xù)貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和中國(guó)方案。

隨著技術(shù)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)日益深入我們生活的方方面面，關(guān)系著人類(lèi)未來(lái)的發(fā)展。現(xiàn)階段，互聯(lián)網(wǎng)治理的內(nèi)容更加廣泛與復(fù)雜，更需要多利益相關(guān)方共同參與，攜手解決互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展帶來(lái)的問(wèn)題，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體，促使互聯(lián)網(wǎng)更好地為人類(lèi)的未來(lái)服務(wù)。