政府瘦身：效果如何？

孫亞菲

深秋北京最熱門的新聞，莫過于中國共產黨第十六次全國代表大會的召開。這個世界人口最多國家執政黨２１世紀的首次盛會，吸引了全世界的眼光。

另一則來自中央機構編制委員會的消息同樣引人注目：本屆政府機構改革行將結束，１１５萬名行政編制在五年中陸續被精簡。

在十六大召開之際透露這一信息，無疑顯示出中國共產黨和中國政府，都在不斷尋找適應現代化道路的新體制。

人員精簡：力度巨大

"本屆政府的改革是成功的。"去年兩會期間，朱■基總理曾面對數千名中外記者，如是評價。

這個結論在北京、上海、廣州的７００名市民中得到了響應。８０％的被訪者給予積極評價：政府機構改革"基本成功"或"完全成功"。

專家們對此也觀點一致：改革開放后總計進行的四次改革中，本屆政府在精簡機構、調整人員上力度最大，決心最強。

據了解，１９９８年機構改革前，中國各級政府行政編制高達５１８萬人。而五年來，１１５萬行政編制被削減，減幅在２０％以上。

政府機構也在進行大規模的"瘦身運動"，那些經濟管理部門首當其沖退出歷史舞臺，龐大的官僚體系逐步"消腫"。

中央機構編制委員會一位不愿意透露姓名的副司長向中國《新聞周刊》介紹說，中央在本次機構改革上花了大力氣，尤其是在人員分流方面，為達到既定目標，又符合政治穩定要求，想了不少辦法。

按照統一規劃，中央在實施人員精簡方面分為三個步驟：一是１９９８年新一屆政府上任后不久，即對中央國家機關實施大刀闊斧的改革，由３．３萬人減少到１．６萬人，減幅近一半；第二步始于２０００年上半年，省級機關人員分流正式進行，到２００１年初結束時，７．４萬編制被精簡，減員４８．２％。

"從去年開始的市縣鄉一級機構改革，精簡２０％的行政編制指標工作基本結束，但人員分流還沒完全到位，一些地方后續工作沒能即時跟進，可能收尾工作要延續到下一屆政府。"他說。

那么，百萬被精簡的人員去向何方，便成為大家關注的焦點。據該副司長透露，除正常退休的人員外，大體有兩個分流渠道。改制為其一，即把原來一些產業職能部門轉為事業單位；其二，通過一些優惠政策，譬如漲工資、一次性補貼、帶薪學習等方式，讓一些人員提前離崗離職，把行政編制空出來。"這種情況主要在市縣鄉一級，占了整個精簡人員的絕大部分。"

問題由此出現：改成事業編制的部分，依舊吃"財政飯"，享受優惠政策的那些人，雖不再占編制，但財政依然按在職人員待遇支付工資和津貼直至退休，國家財政支出并沒因此減少。而一些提前退休或者帶薪學習的，耗費更是巨大。據有關方面透露，中西部機構改革啟動時，國家就一次性撥給１００億補貼用于人員分流。那么，如此大規模人員精簡帶來的巨額成本，是否"物有所值"？

"國家之所以采取一些類似'贖買'的優惠政策，是從穩定平衡的角度出發，充分考慮到了改革的難度。"中國人民大學行政管理學系主任毛壽龍教授認為，短期來看，財政支出可能沒有減少，但長遠地看，經過一至三年的"自然消化"期后，成本肯定會降低。

"就改革本身而言，財政只是其中一個考量指標。更重要的是，要從整個政府發展全局來看。如果通過精簡機構人員，政府效率提高了，官員責任意識增強了，公務員結構優化了，那么，這對社會發展來說意義更為重大。"毛說。

中央機關編制委員會那位副司長肯定地表示，這次機構改革不是簡單的裁員，而是把人員分流與干部人事制度改革結合起來，采取了競爭上崗、優勝劣汰的方式，干部年輕化、知識化的原則得以進一步貫徹，公務員隊伍整體素質得到提高。

職能轉變：尚沒到位

然而，改革中總有一些不和諧音出現。

最突出的一點，莫過于一種被戲稱為"裁員后遺癥"現象的蔓延：自中央部委到省級一些單位，機構改革結束后，人手不夠，不得不從下屬單位借人幫助工作。中央某部委一個業務處室，共７名工作人員，其中３人為基層借調。

局面尷尬，且與初衷背道而馳。

"這說明我們政府的很多職能還沒有厘清、理順。"清華大學公共管理學院副院長薛瀾教授認為，１９９８年機構改革的出發點是好的，但準備不充分，前期研究相對不足，沒有研究清楚哪些職能是需要改掉的，而按當時特定的情況采取了"一刀切"的方式。同時，后續的配套工作也做得不夠，造成了改革的不徹底性。

對此，中央機構編制委員會那位副司長并不諱言。但他認為，這并不說明機構改革矯枉過正。

"事實上，從總體來說，目前公務員人數不是少了，而是多了。之所以出現這種情況，原因一個：政府職能沒有轉變到位。政府仍在'越位'，管了許多不該管、管不了也管不好的事。"

他說，１９９８年的改革是一個職能轉變與機構精簡同時進行的改革，但事實上，人員很快減下來了，職能轉變卻沒能及時跟上，造成了一定程度的滯后，因而引發一系列問題。

那么，五年改革，究竟哪些職能得到了轉變，哪些還需要進一步厘清呢？

"１９９８年機構改革為市場經濟建立了一個適當的職能框架，成就非常大。"北京大學政府管理學院楊鳳春副教授告訴中國《新聞周刊》，１９９８年機構改革時撤并九大行業部委，突出國家經貿委宏觀調控職能，弱化國家計委作用，都表明政府正逐漸從經濟領域往外退，職能發生了很大轉變。然而，在一些非經濟領域，政府部門的職責仍沒分清，仍然管得過多過細。

政府管理模式沒有發生根本性變化也是一方面原因。"還按老一套模式在運行，埋首于事務性工作，手續審批、文山會海的狀況沒變，而人卻少了一半，自然適應不過來。"中央編委那位副司長指出，減少行政審批項目，推行先進的政務手段，是解決尷尬局面的有效途徑。

事業單位：改革對象

轉變職能這個老生常談的問題，也成為十六大的熱門議題。代表們一致認為：轉變政府職能，提高政府績效，是未來機構改革必需突破的瓶頸。

北京大學楊鳳春副教授說："政府職能實際上是個功能問題，它由需求決定。而需求，則是由國家和社會的關系決定的。為什么國家要過度干預社會？是因為國家要進行政治控制。所以，如果國家過度擠壓社會的關系不變，政府職能轉變就不會有根本性突破。"

盡管入世之后中央和地方各級政府開展了大規模的行政審批項目清理"運動"，僅國務院６５個部門就清理出４１５９項，擬取消７６７項，但據專家估算，至少還有超過７０００項審批項目可以清理。

中國人民大學毛壽龍教授表示，審批項目種類繁多，情況混亂，反映了政府權力過大，對社會生活干預過多的狀況。

"更徹底的做法是：再度大規模精簡行政機構。目前，中央還有近３０個國家部委，從長遠看，其實只要１０至２０個就足夠了，一些壟斷行業主管部門，就沒必要再存在。"毛壽龍說，砍掉那些帶有計劃經濟色彩的行政機構和部門，不僅順理成章地達到縮編減員目的，節省"運動式"人員分流產生的巨大成本，同時也為理順政府職能奠下基礎。

毛教授還提到，今后，政府改革下一步的重大問題是事業單位機構改革。事實上，在北京和深圳，改革試點已進行相當長時間。到明年，就將在全國范圍內啟動。

他說："事業單位也是政府公共管理的一個重要部分，以前很大程度上成為政府機構改革的緩沖器，譬如一些行政編制轉為事業編制等情況，客觀上給事業單位的機構改革帶來難度。"

據悉，目前中國有１３０萬個事業單位和機構，在編人員２８００萬人，是國家財政開支最主要的部分。