建設項目批后管理問題與對策研究

劉雅萍

(江蘇省丹陽經濟開發區管理委員會規劃建設局，江蘇 丹陽 212300)

建設項目的批后管理既是城鄉規劃批后管理的重要組成部分，更是城鄉規劃能否科學實施的關鍵和民生問題的重點。對政府而言，科學的規劃更需要嚴格的批后監管；對民眾而言，是否按規劃實施是關注的焦點。從執政為民出發，做好建設項目的批后管理，可有效避免由批后監管缺失或者不到位引發的群體性問題，維護社會穩定。

1 建設項目批后管理的主要內容和基本程序

建設項目的批后管理是指項目業主或建設單位在領取《建設工程規劃許可證》后，主管部門對該項目從開工到竣工驗收這一過程實施的一系列的跟蹤管理，其中包括了規劃監督檢查和竣工驗收兩個重要環節。項目實施的現場監督巡查包括：檢驗灰線、正負零檢測、上部建筑施工情況檢查、規劃竣工驗收等環節，除了以上幾個明確的管理節點外，還需視各項目的具體情況進行定期和不定期的跟蹤檢查。

基本程序：一是要依據《建設工程規劃許可證》核準的核位紅線圖來測量放線，確保定位準確，不超紅線；二是施工放線后，向規劃主管部門申請驗線，符合核定的位置后允許下一步施工；三是建設項目基礎施工到了正負零，甲方要向規劃主管部門申請基礎驗收，基礎正負零標高符合規劃審批要求后允許首層施工；四是工程竣工后，甲方委托測繪企業進行竣工規劃驗收測量，向主管部門申請竣工驗收。在建設工程規劃驗收合格后，由規劃主管部門核發《建設工程竣工驗收核實合格證》，后辦理相關手續。

2 當前建設項目批后管理存在的問題

2.1 監督管理意識不到位

建設項目的批后管理工作一般由市(縣)自然資源和規劃局和各規建所共同管理。實際工作中，規劃跟蹤管理人員和建設單位對監督檢查工作缺乏重視，認為大體上符合審批要求，履不履行監督檢查手續也無所謂。一些項目規劃管理部門發現問題時已經完工，不易強令拆除，寫個說明、罰款了事。

2.2 竣工驗收問題形式多樣

建設項目的竣工驗收問題內容復雜、形式多樣：未經灰線檢驗合格開工建設；未嚴格按照圖紙坐標定點放樣施工，建筑單體標高變化或發生移位，造成建筑超紅線或離界不足、間距不夠等問題；更改規劃審批圖進行施工，對內部格局進行調整；建筑單體少建或擴建，如設夾層、加層、拼接搭建、增加擴建、減少面積、層高增加等；外立面私自調整，擅改外立面形式和色彩；征地紅線內存在應拆未拆的建構筑物；工程未經規劃驗收擅自投入使用；改變建筑使用性質等。

2.3 監督管理內部銜接不夠

涉及規劃批后管理的相關職能科室內部銜接不夠。在實際操作中，建設項目的工程審批和竣工驗收是由各業務科室各自分開進行的。放線開槽階段是工程實施的初始階段，也是保證建設工程項目按規劃實施的關鍵,且在此時發現問題比較容易糾正。但各職能科室各司其職，建設單位為了圖省事也未在開工時通知相關監管科室，易發生建設單位在領取建設工程規劃許可證后進行項目建設時，批后管理未能及時跟上，造成既成事實。二是監督滯后，因為建設方的不重視、監管科室消息的滯后和監管過程的懈怠，造成竣工驗收時才發現建設問題事實。

3 批后管理問題的對策研究

建設項目批后管理產生問題的主要原因:一是思想認識有偏差，傳統的重審批輕管理和規劃管理讓渡經濟發展的思想普遍存在。二是違法成本過低，按現行法規進行處罰，建設單位因違法建設得到的收益要遠遠高于其建設和罰款的成本。三是內部管理效率低，缺乏問責機制，審批和監管部門信息共享不足，項目不定責不定人，查辦效率低。要解決上述問題，應從以下方面入手。

3.1 理順機制明確職責，簽訂項目建設單位批后管理責任書

發放建設工程規劃許可證時，同時向建設單位或個人發放《建設工程規劃批后管理告知書》，并與其簽訂批后管理責任書。建立項目聯系制度，將已審批通過的在建工程項目按照地域范圍進行監督管理，嚴格落實項目批后管理聯系人和具體的責任，實施跟蹤檢查和不定期巡查，從施工放線、驗線、正負零檢查、主體建設，到最終完成建設工程規劃驗收的每一個程序和管理節點，做好書面和圖片記錄，及時發現問題，把問題消滅在萌芽狀態。建議將《建設工程規劃批后管理記錄表》納入建設項目竣工驗收必收材料之一，未經規劃批后管理各環節出具管理意見的項目，不予辦理規劃核實。

3.2 加大違法建設處罰力度，建立建設單位信息管理檔案

違法建設的處罰，目前工作中僅為經濟處罰，且按超建面積部分進行處罰，力度偏低。特別是對住宅、商業建設類項目，即使以最高的額度處罰，開發商還是有利可圖的。工程超面積施工行為具有較大的不確定性和不利影響，要做到及時發現、嚴肅處理，不能簡單地以罰代拆，以罰代管。建議建立專門的建設單位信息管理檔案,將違法記錄進檔，列入規劃審批管理的黑名單。停辦該單位所有在報項目的審批、規劃管理的手續,待其違法建設行為處理完畢，經局領導批準后方可從黑名單中刪除，恢復其所有規劃手續的辦理。

3.3 強化鄉鎮(區)規建所責任，建立全程監督監察網絡

規劃批后管理工作中，要發揮好各鄉鎮(區)規建所的協助管理巡查作用。從市(縣)局職能部門到各規建所，建立起一個建設工程監督管理全過程的監察網絡，形成“兩級巡查，全面監督”的批后管理監督網絡。市局職能部門審批發證后由各鄉鎮(區)規建所協助執行轄區內實際工作中的全規劃管理和監督工作，填好《建設工程規劃批后管理記錄表》，定期召開聯席工作例會或專項問題協調會議。

3.4 實行規劃監察信息系統，構建批后管理監察系統

在行政審批系統數字化管理的數據基礎上，實行規劃監察信息系統，利用移動終端實現對建設項目實施過程動態監管，構建“天上看、地上查、網上管”批后管理監察系統。外業工作人員在日常工作過程中，可隨時隨地進行查詢，發現項目未辦理規劃手續或者違規建設的，按相關規定下發停工通知單后移送城管執法部門處理，從而提高了工作的效率和工作透明度。

3.5 完善公眾參與機制，構建群眾參與性監督網絡

健全公眾參與機制，對建設項目進行現場公示、在相關網站進行公示，使群眾了解身邊正在實施的規劃項目，并參與到對項目實施的監督中來，使公眾充分享有參與權和監督權。這對規劃主管部門來說也是多了一項約束機制，增加了規劃的公開性和透明度、降低了隨意調整規劃的可能性，這對規劃管理部門也是一種有效監督。