醫(yī)療機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分析及對(duì)策研究

張洪峰 馬朝暉 陳曉藝 孟慶榮 張雅琪

(山東工商學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264005)

0 引言

PPP(Public-Private-Partnership)模式是Public與Private之間形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作關(guān)系。我國(guó)大力促進(jìn)PPP模式在公共建設(shè)中的應(yīng)用，著力于減少政府的投資壓力，給合作方帶來(lái)收益，同時(shí)服務(wù)于公眾。作為公共建設(shè)的重要組成部分，醫(yī)療PPP模式也成為一大熱點(diǎn)，公立醫(yī)院對(duì)于保障公民的健康起到至關(guān)重要的作用。同時(shí)公民對(duì)就醫(yī)服務(wù)質(zhì)量追求的不斷提高，促進(jìn)政府對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)政策的不斷改革，使得近年來(lái)醫(yī)療PPP快速增長(zhǎng)，醫(yī)療PPP成為建設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的首選方案。醫(yī)療PPP模式的引入會(huì)帶來(lái)怎樣的風(fēng)險(xiǎn)，本文結(jié)合幾個(gè)PPP模式現(xiàn)有案例聯(lián)系醫(yī)療機(jī)構(gòu)的特征給予風(fēng)險(xiǎn)分析，并淺談對(duì)策見(jiàn)解。

1 風(fēng)險(xiǎn)分析

1.1 政府干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

地方政府有時(shí)為了輔助達(dá)成項(xiàng)目計(jì)劃，會(huì)委派在職或已退休的政府工作人員加入醫(yī)療機(jī)構(gòu)項(xiàng)目的協(xié)調(diào)運(yùn)行，而他們?cè)谶@方面的管理經(jīng)驗(yàn)及技術(shù)能力有限，常年為政府工作的工作習(xí)慣容易加深政府主導(dǎo)的局面，可能會(huì)對(duì)其任務(wù)執(zhí)行產(chǎn)生誤導(dǎo)，影響項(xiàng)目運(yùn)行。而過(guò)多政府人員的參與易形成政府干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)。且該P(yáng)PP模式下的醫(yī)療機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施主要為人民服務(wù)，嚴(yán)重的偏向政府方會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目發(fā)展不均衡，與最初方向產(chǎn)生偏差，不能做到利民便民，最終風(fēng)險(xiǎn)還是要由政府承擔(dān)[1]。

1.2 法律與監(jiān)管制度風(fēng)險(xiǎn)分析

PPP項(xiàng)目的法律制度不完善，因?yàn)闆](méi)有明確的法律法規(guī)致使政府和民營(yíng)資本出現(xiàn)許多細(xì)節(jié)上的沖突，例如“鳥(niǎo)巢”項(xiàng)目中利潤(rùn)分配不均衡問(wèn)題導(dǎo)致了項(xiàng)目性質(zhì)的改變。監(jiān)管機(jī)制的缺失，在公立醫(yī)院PPP模式的管理中，如若各個(gè)部門(mén)間出現(xiàn)矛盾，則應(yīng)由哪個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)解決問(wèn)題并不明確。對(duì)財(cái)政監(jiān)管不力，監(jiān)管有多少漏洞就會(huì)出現(xiàn)多少“蛀蟲(chóng)”，例如“沈陽(yáng)水務(wù)黑幕”事件的發(fā)生，不僅僅會(huì)涉及政府或者社會(huì)資本方的資金問(wèn)題，還會(huì)使整個(gè)項(xiàng)目處于危險(xiǎn)狀態(tài)。對(duì)建筑物建設(shè)監(jiān)管不力，“豆腐渣”工程的出現(xiàn)很大程度上取決于項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)管，一旦出現(xiàn)不合格的建筑物不僅是對(duì)PPP模式的否定，更可能波及政府的信譽(yù)。

1.3 回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)不合理問(wèn)題

項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制即項(xiàng)目的收入來(lái)源。在PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制決定了社會(huì)投資者的回報(bào)方式及穩(wěn)定性，是使PPP項(xiàng)目成功運(yùn)作的關(guān)鍵。由于公立醫(yī)院在不斷加強(qiáng)其公益性的特點(diǎn)，其活動(dòng)的準(zhǔn)則便是社會(huì)效益，醫(yī)院的盈利自然用于購(gòu)置先進(jìn)醫(yī)療設(shè)備、改善醫(yī)療條件等方面，促進(jìn)醫(yī)院的發(fā)展，而其相對(duì)的營(yíng)利性便會(huì)相對(duì)較弱，所以公立醫(yī)院的回報(bào)機(jī)制主要來(lái)自可行性缺口補(bǔ)助和消費(fèi)者付費(fèi)。政府付費(fèi)過(guò)高或社會(huì)資本支出過(guò)大都會(huì)對(duì)項(xiàng)目造成影響，前者會(huì)增加政府對(duì)項(xiàng)目的支出成本，PPP模式的優(yōu)點(diǎn)便無(wú)法充分展現(xiàn)；后者的成本回收期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)高，甚至投資者會(huì)虧損，致使社會(huì)資本喪失投資積極性，項(xiàng)目投資來(lái)源減少。而政府又會(huì)按照固定可行性缺口不足付費(fèi)。同時(shí)，公立公共醫(yī)療衛(wèi)生健康服務(wù)的規(guī)模在回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)中也需要考慮[2]。

1.4 自然不可抗力下出現(xiàn)的問(wèn)題

曾有湖南一家醫(yī)院在20世紀(jì)末經(jīng)國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立。西方的某跨國(guó)建筑公司成為中標(biāo)者。項(xiàng)目初期進(jìn)展良好，但這時(shí)因某些強(qiáng)國(guó)轟炸了南斯拉夫大使館，對(duì)中國(guó)主權(quán)進(jìn)行了實(shí)際侵犯。導(dǎo)致國(guó)際政治形勢(shì)的急劇變化，投資方在中國(guó)融資失敗。因此，項(xiàng)目公司未能在最終延長(zhǎng)的融資期間內(nèi)完成融資。最后，省政府回收了項(xiàng)目，最終導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。在江蘇省某醫(yī)院的投資收益率在協(xié)商中遇到SARS，也是中斷了建筑公司和政府的協(xié)議[2]。

2 對(duì)策研究

2.1 應(yīng)對(duì)政府干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)的解決方法

在醫(yī)療機(jī)構(gòu)項(xiàng)目建設(shè)中，政府既是監(jiān)督方，又是合作方，作為絕對(duì)權(quán)威應(yīng)調(diào)整自己的主導(dǎo)地位，留給企業(yè)多一些權(quán)力，雙方?jīng)Q策平等互惠，保證項(xiàng)目正常實(shí)施。關(guān)于決策管理方面，在委派政府方人員參與管理時(shí)，認(rèn)真篩選備選人員，仔細(xì)考察其是否有勝任做好建設(shè)決策的能力，是否能契合項(xiàng)目利民的初衷完全為項(xiàng)目服務(wù)。且應(yīng)盡量減少政府調(diào)來(lái)人員，防止決策偏向，將優(yōu)勢(shì)決策權(quán)充分交付在企業(yè)專(zhuān)業(yè)人士手中，高度服務(wù)醫(yī)療建設(shè)。雙方建立監(jiān)管機(jī)制，定期檢查整改，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 法律與監(jiān)督制度的解決辦法

制定明確的法律法規(guī)，明確政府和社會(huì)資本方的權(quán)力與義務(wù)。建立完備的監(jiān)管機(jī)制，我國(guó)的PPP模式建設(shè)正處于不成熟階段，建立獨(dú)立的監(jiān)管部門(mén)在項(xiàng)目管理中能夠更加明確監(jiān)管職能的歸屬，成立獨(dú)立的監(jiān)管部門(mén)，由財(cái)政機(jī)關(guān)等協(xié)助制定該部門(mén)的規(guī)章制度并監(jiān)管，明確劃分各方的責(zé)任。實(shí)現(xiàn)公開(kāi)的全民監(jiān)督，建立獨(dú)立專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管部門(mén)既不受參與該項(xiàng)目的政府部門(mén)管制，亦與社會(huì)資本方毫無(wú)關(guān)聯(lián)。實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資本投入、政府投資透明度的有效監(jiān)督，設(shè)立監(jiān)督信息公開(kāi)渠道，實(shí)現(xiàn)全民監(jiān)督。最后加大建筑物質(zhì)量的審核力度[3]。

2.3 回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)解決對(duì)策

2.3.1重視風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制

理性分析并合理設(shè)置新建公立醫(yī)院項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，要有清晰明了的補(bǔ)償方式，避免因歧義產(chǎn)生后期爭(zhēng)端，保障項(xiàng)目合作的可持續(xù)性，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，提高公立醫(yī)院PPP項(xiàng)目的效率和成功率，減少因風(fēng)險(xiǎn)造成的利益回報(bào)沖突。

2.3.2完善資本退出機(jī)制

新建公立醫(yī)院項(xiàng)目完成后，社會(huì)資本方退出，此時(shí)應(yīng)由政府指派相關(guān)單位辦理社會(huì)資本與公立醫(yī)院的項(xiàng)目移交，政府要在移交過(guò)程中做好監(jiān)督工作，杜絕無(wú)政府參與情況出現(xiàn)，確保移交內(nèi)容和形式的真實(shí)性，規(guī)范性，這樣將利益沖突和資產(chǎn)糾紛減少，收益和風(fēng)險(xiǎn)才得以均衡。

在PPP模式中積極采取股權(quán)合作方式，由政府和社會(huì)資本方組建成項(xiàng)目公司，為充分保障社會(huì)出資方的資本回收利益，政府可選擇少分紅，條件允許也可不分紅。

2.4 一般不可抗力的應(yīng)對(duì)機(jī)制

1)免除履行合同。

在購(gòu)買(mǎi)力評(píng)估設(shè)計(jì)合同執(zhí)行過(guò)程中，因不可抗力致使一方不能履行全部或部分合同義務(wù)的，可以根據(jù)不可抗力的影響免除其全部或部分合同義務(wù)。

2)延長(zhǎng)施工期。

在施工期或運(yùn)營(yíng)期發(fā)生不可抗力時(shí)，臨時(shí)項(xiàng)目公司有權(quán)根據(jù)不可抗力影響延長(zhǎng)施工期或運(yùn)營(yíng)期。

3)違約責(zé)任免除。

不可抗力條款生效后，受不可抗力影響的一方或雙方約定的其他期限對(duì)本合同的終止或延遲不負(fù)責(zé)任。

4)費(fèi)用補(bǔ)償。

因不可抗力發(fā)生的費(fèi)用，原則上，政府不會(huì)補(bǔ)償大公司的額外開(kāi)支。

5)合同終止。

如果合同期限較長(zhǎng)，任何一方都有權(quán)終止合同。

3 結(jié)語(yǔ)

為順應(yīng)我國(guó)公共醫(yī)療建設(shè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率和時(shí)間效率的提升、財(cái)務(wù)穩(wěn)健性，擴(kuò)大基礎(chǔ)建設(shè)的投資資金的來(lái)源，建立公共部門(mén)的信用度，我國(guó)著手實(shí)施公共醫(yī)療PPP項(xiàng)目。據(jù)分析公共醫(yī)療PPP項(xiàng)目在我國(guó)仍處于初步實(shí)施階段，公眾利益是否能夠得到保障以及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)體如何克服PPP模式所帶來(lái)的困難都沒(méi)有得到妥善的解決，因此應(yīng)用范圍有限，主要應(yīng)用于醫(yī)療項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是國(guó)家在總體上支持公共醫(yī)療PPP項(xiàng)目的發(fā)展。本文就公共醫(yī)療PPP項(xiàng)目下的政府干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題、自然不可抗力下的問(wèn)題、法律與監(jiān)管制度問(wèn)題和匯報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)不合理問(wèn)題展開(kāi)討論，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因深入分析，尋求對(duì)應(yīng)的解決方案進(jìn)行完善，以促進(jìn)公共醫(yī)療PPP項(xiàng)目更好的發(fā)展。