新疆干旱區水生態文明建設探討

藺 卿

(新疆伊犁河流域開發建設管理局，新疆 烏魯木齊 830000)

干旱區經濟社會與生態環境的競爭用水是水生態文明建設的矛盾焦點，是必須面對和解決的問題。以新疆干旱區為例，2018年經濟社會總用水量549億m3，扣除出境水量后，全疆水資源綜合開發利用率為75%[1]，全疆累計超采地下水約200億m3，生態環境用水被大量擠占導致生態環境持續惡化。對干旱區而言，水生態文明是生態文明建設的基礎和核心，也是生態文明建設的先行領域、重點領域和基礎領域。

長期以來，新疆干旱區經濟社會發展付出的水資源、水環境代價過大，導致一些地方出現水資源短缺、水污染嚴重、水生態退化等問題。在水生態文明建設的視角下審視和謀劃新疆水問題，對新疆生態環境修復和經濟社會可持續發展具有特殊重要的意義。本文在前人研究的基礎上[2- 3]，以習近平生態文明思想為指導，在深刻認識新疆生態環境本底特征的基礎上，探討新疆水生態文明建設中的突出問題，研究提出協調經濟社會系統和生態環境修復的對策，對豐富內陸干旱區經濟社會與生態環境相協調的研究視角具有重要意義。

1 干旱區水生態文明建設的要素構成

水生態文明是指人類遵循人水和諧理念，以實現水資源可持續利用，支撐經濟社會和諧發展，保障生態系統良性循環為主體的人水和諧文化倫理形態，是生態文明的重要部分和基礎內容[4- 5]。按照王建華和胡鵬提出的水生態文明評價指標體系，干旱區包括水安全、水生態、水環境、水節約、水監管和水文化共6個大類25項指標[6]。近年來，新疆水生態文明建設取得一定成果。防洪減災能力提升，重要城鎮防洪標準基本達到20年一遇。飲用水水源地安全保障程度穩步提高，農村自來水普及率和集中供水率分別達到80%和85%[1]。水生態治理與保護取得新成效，塔里木河流域近期綜合治理成效明顯，天然綠洲得到穩步恢復，尾閭臺特瑪湖等重要濕地生態狀況改善。水土流失治理水平提高，2018年全疆水土流失治理0.27萬km2，治理度達到90%以上，減少土壤流失765.63萬t，增加林草植被面積0.13萬km2，預防保護面積0.12萬km2，綜合治理率達100%[7]。水資源保護不斷加強，全疆水功能區水質達標率96%以上，入河污染物排放量逐年降低，污水處理率近年來顯著提升，2018年已達90%以上。水資源節約利用水平不斷提高。灌溉水利用系數由2012年的0.50提高到0.55，畝均用水量由627m3降低到528m3[7]。嚴格落實了最嚴格水資源管理制度，啟動了水資源消耗總量和強度雙控行動。全面推進河湖長制，開展入河排污口清查等專項行動取得明顯成效。地下水超采治理取得了階段性成果，地下水開采計量監管加強，全疆地下水總開采規模從2015年的119.41億m3降至2018年的101.31億m3。全疆高效節水灌溉面積達5654萬畝，占總灌溉面積的60.8%，比全國高28%[1]。新疆社會穩定和長治久安、“一帶一路”建設、經濟社會高質量發展對水生態文明建設的要求與實際水平還存在不小的差距。

2 新疆水生態文明建設存在的突出問題

隨著經濟社會快速發展對水資源的需求快速增長，經濟社會與生態環境競爭用水的矛盾更加凸顯，成為新疆經濟社會可持續發展和生態文明建設的重要制約因素。

2.1 用水總量超標導致河湖系統嚴重萎縮

新疆水資源總體開發利用率達到75%，遠超過國際公認的40%的水資源開發生態警戒線，特別是東疆吐哈盆地、南疆焉耆盆地、北疆天山北坡等區域生態環境用水被大量擠占。20世紀以來，新疆經濟社會用水總量快速增長，2012年達到590億m3的最大值，實施最嚴格水資源管理制度以后，用水總量呈下降趨勢，2018年下降到549億m3，仍超過2030年紅線23億m3。除國際河流外，絕大多數內陸河流存在不同程度的斷流，導致處于尾閭的內陸湖泊面積萎縮甚至干涸，其中羅布泊、艾丁湖和瑪納斯湖已經干涸。河湖系統的萎縮導致河谷生態和湖濱生態的衰敗，更為嚴重的是干涸湖底的積鹽出露風化，形成鹽塵對周邊的居民生活乃至經濟發展造成嚴重影響。如，艾比湖裸露的湖底已成為天山北坡風沙的主要策源地。

2.2 水資源保障能力和用水效率效益較低

城市與農村供水體系還不完善，供水水質不達標，供水安全保障能力有待提升。防洪能力還需進一步提高，十四個地州府所在城市和部分縣級城市還未達到國家防洪標準。水生態治理與保護欠賬多，除塔里木河外，其他河流系統性治理工作尚未開展。用水效率與效益較低，2018年，新疆農業用水占比約89%，明顯高于同為干旱區的以色列的58%。新疆人均用水量2400m3，是全國平均值432m3的5.6倍[1]；萬元GDP用水量是全國平均值的6.7倍，單方水產出的GDP僅為22.2元，為全國平均值的15%；南疆四地州用水更為粗放，和田地區僅為6.4元[1]。

2.3 天然植被的嚴重退化危及人工綠洲的安全

荒漠環境始終居于主導地位，表現為風大沙多、塵土天氣多和土壤鹽堿重。天然草原可利用面積0.48億hm2，已有85%以上出現不同程度的退化，近七十年來新疆沙漠與綠洲同時擴大，天然水域、濕地、林地、草地等自然生態減少，導致降雨滯蓄率大幅降低、水源涵養功能日趨減弱，土地沙漠化面積不斷擴大、風沙及沙塵暴危害強度和頻率日益增大，生物多樣性遭到破壞。人類的各種不合理活動都極易引起綠洲區和荒漠區環境的逆向演替，且具有極強的不可逆特點?！捌ぶ淮?、毛將焉附”，天然植被的萎縮已經危及人工綠洲的穩定，每年約有1000萬畝農田受到風沙危害。

2.4 人工綠洲土壤鹽堿化問題突出

內陸河流天然狀態下各種以水為載體的鹽份常積聚于河流尾部的盆地之中。由于地形封閉、氣候干旱、蒸發強烈，造成區域性的積鹽，加重了土壤的積鹽和地下水的礦化。新疆鹽堿地面積128萬hm2[7]，占耕地面積的32%，南疆是鹽堿地的重災區，比例高達45%。近些年開荒的土地大部分是人工綠洲周邊的鹽土地是鹽堿化的客觀原因。過量灌溉導致地下水位上升，加速了耕地的次生鹽漬化。土壤鹽堿化已經成為制約新疆農業發展的主要因素。

2.5 地下水超采仍未有效遏制

干旱區荒漠植物生長對地下水有很強的依賴性，地下水是干旱區生態保護的最后一道防線。新疆已經劃定的地下水超采區有15個，總面積4.3萬km2[1]，全疆累計約超采200億m3，地下水水質劣變的趨勢也十分顯著。2018年地下水用水量為101.31億m3，比2020年地下水控制指標仍超出20.61億m3，壓減地下水用水量任務艱巨。

2.6 水環境劣化趨勢仍未改變

在封閉干旱內陸盆地，污染物等有害物質只能積聚于盆地之中，因而水環境容量十分有限且隨著時間的推移逐步減小。1980年以來，每年約有40億t農田鹽堿水排入河流，使河水及湖泊的礦化度不斷增加，如塔里木河干流礦化度由1g/L增加到現在的5g/L；博斯騰湖接納了大量焉耆盆地的農田排水，湖水礦化度一度高達1.89g/L。加之部分未經處理或處理不達標的工業和城市污水的排入，導致河流下游灌區的水質和湖泊不同程度地受到污染，如水磨河和吐曼河。

2.7 涉水監管仍是薄弱環節

流域水資源統一調度制度尚未完全建立，主要河流控制性工程的防洪、發電、供水與生態環境保護之間矛盾較為突出，亟需深化區域之間、城鄉之間、兵地之間、行業之間供用水統籌調配，協調管理；水價、水權、水市場等改革還存在制度體制上的制約，水利工程配套資金落實困難，融資難度大，水利基礎設施良性運行面臨不少困難。

3 新疆水生態文明建設的建議

最嚴格水資源管理制度實施以來，新疆采取實施高效節水、退地減水等一系列措施，用水總量有了一定下降，但與2020年用水總量控制指標仍有差距。目前新疆正處在“一帶一路”核心區建設的關鍵時期、脫貧攻堅的決勝期，經濟社會發展對水資源的需求更加迫切，經濟社會與生態環境競爭用水的矛盾仍然十分突出。1980年以來，西北干旱區呈現氣溫升高和降雨增多趨勢[8]，近10年來尤其明顯，屬于豐水年段，南疆地區冰川融水一直處于增長狀態，增長量達25～50%[9]。應充分利用豐水年段開展水生態文明建設，修復生態環境，及早規避水資源安全風險。對干旱區而言，水生態文明建設是最嚴格水資源管理制度的提升和完善，落實“三條紅線”是水生態文明建設的基礎和前提。在此基礎上，再落實生態環境和經濟社會系統的耗水各占50%的方案[10]，有效遏制自然生態繼續惡化的危險。

3.1 高質量開展頂層設計

水生態環境涉及因素眾多，必須加強頂層設計，才能協調多部門間利益關系，協調社會、經濟、生態效益[11- 13]。統籌水資源管理“三條紅線”、生態保護紅線，超前開展新疆水生態文明建設規劃編制，修訂和完善水資源保護、生態環境功能區劃、地下水利用與保護等規劃。加強重大水資源問題研究，在規劃和設計階段就充分保障生態環境的用水份額。針對生態地位重要、環境問題突出的塔里木河、烏倫古湖等重點區域流域，建立水生態補償機制，實施一批生態環境保護與修復工程，改善生態環境，保障生態安全。

3.2 建立統籌兵地的流域管理模式

兵團所屬團場大多地處綠洲最外圍、沙漠最前沿、水源最末端，統籌兵團和地方的用水關系，為沙漠邊緣建設一條綠洲屏障留有水資源余地，對于確保綠洲穩定性具有重要意義。兵地雙方應按照“顧全大局、尊重歷史、互諒互讓、協商解決”的原則，探索建立以流域管理為主區域管理為輔、兵地一盤棋的水資源統一管理體制。

3.3 強化落實最嚴格水資源管理和水生態空間管控

嚴格落實水資源管理“三條紅線”“四項制度”，落實水資源消耗總量和強度雙控制行動方案。加大地下水超采治理，落實取水許可制度，提高地下水取用管理水平[14]。用好河長制機制，嚴格水生態空間用途管控，建立水庫、湖泊、地下水、飲用水水源地的保護和管理以及水功能區限制納污、生態環境用水保障等相關法規和管理制度[15]。落實水資源管理和水生態空間管控責任和考核制度，逐級建設目標考核責任制。

3.4 加強水污染源頭管控

堅決防止走“先污染、后治理”的老路，從源頭抓工業廢水污染防治，采用先進技術加強企業內部的節約用水、清潔生產和污染控制，積極推進循環用水、中水回用，嚴禁發展高耗水、高污染項目，重點加強石化、煤化工、印染紡織、造紙、熱電等重點行業的水污染防治；加強工業廢水處理后排放至污水庫和荒漠的監管，開展對生態環境(植被、動物、地下水)影響的研究；加強城市污水管網配套建設，實施污水收費制度。

3.5 調整用水結構促進經濟高質量發展

科學把握高質量發展的內涵，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，把水資源作為最大的剛性約束[16]。從干旱區實際出發，宜水則水、宜山則山、宜糧則糧、宜農則農，積極探索富有新疆特色的高質量發展道路。大力調整經濟結構，轉變發展方式，提高二、三產業在國民經濟結構中的比重，降低人口增長和經濟發展對土地開發的依賴，不斷降低農業用水比例。積極穩妥推進退地減水計劃，科學制訂配套政策，解決退地人口的轉移就業。

3.6 推行水權制度和水權水價改革

探索建立初始水權確權和水權交易管理辦法。積極推廣分類水價、終端水價、超定額累進加價等差別化的水價政策；對農業、工業和服務業用水實行超定額累進加價等。發揮好價格杠桿在節約用水、優化配置和水污染防治方面的積極作用，切實體現干旱區水資源的稀缺性。

4 結語

水生態文明建設關系到新疆社會穩定與長治久安、“一帶一路”核心區建設和脫貧攻堅目標的順利實現，在深刻認知干旱區水生態文明現狀和存在突出問題的基礎上，尊重自然、正視現狀，以落實最嚴格水資源管理制度和生態文明建設為契機，采取果斷措施降低經濟社會用水總量，大力調整用水結構，提高用水效率和效益，加強水污染防治，將全社會全方位全過程節水作為水資源集約利用的關鍵措施，從而實現經濟社會用水向生態環境用水的戰略轉移，保障生態環境和諧健康的合理用水需求，以水資源的高效利用保障新疆高質量發展，確保新疆青山常在、綠水長流。