菏澤市構建節水型社會探討

魏慶亮 孫勁松

(菏澤市節水服務中心，山東 菏澤 274000)

水資源是維系經濟社會發展的基礎性自然資源、戰略性的經濟資源,是生態和環境的控制性要素。黨和國家高度重視水安全問題，節水已經成為國家意志和全民行動。2019年4月15日國家發改委、水利部聯合印發的《國家節水行動方案》，對實施國家節水行動作出全面部署，明確地方各級黨委和政府對本轄區節水工作負總責。本文以山東省菏澤市為例，分析了該市實施國家節水行動計劃的工作基礎、存在問題和困難，探討了充分發揮政府管理在節水工作中的引導性和保障性作用，促進市場在節水和水資源配置中的決定性作用，“兩手發力”，真正將國家節水計劃各項政策和措施落到實處，進一步營造節水護水的社會環境，全面推進節水型社會建設。

1 實施國家節水行動具備良好的工作基礎

1.1 水資源供需形勢倒逼節水勢在必行

a.水資源總量不足。菏澤市當地水資源總量20.61億m3，人均當地水資源量僅為243m3，屬于嚴重缺水地區；水資源總量不足的同時又呈獻出典型的分布不均，年內汛期降水占全年降水量的70.2%，其余季節大部分時間段處于干旱缺水狀態。山東省下達該市的年度用水總量控制指標為24.75億m3，根據近年來的統計，年度區域用水總量已接近山東省下達的用水總量控制指標上限，水資源供需矛盾十分突出。

b.今后一個時期水資源剛性需求難以避免。隨著菏澤城鎮化、工業化發展的加快，城市規模不斷增大，根據相關規劃，截至2035年菏澤中心城區人口規模將由目前的60萬人增長到260萬人，城市建設用地規模將達到300km2；工業發展也進入快車道，該市2018年以來新批準設立9個化工園區，用水剛性增加將是必然。

c.隨著城鄉飲水安全建設、地下水超采區治理等項目的實施，原來主要用于農業灌溉水源的很大一部分引黃水將逐步置換為城鄉供水，目前正在開采利用的深層地下水將逐步關井禁采，可用水資源量將進一步減少。

1.2 社會各界對節水認識進一步加強

菏澤市是農業大市，同時又是干旱災害多發的地區，珍惜水、節約用水在該區具有深厚的群眾基礎。近年來，該市通過電視、廣告屏插播節水公益廣告，開展專題節水宣傳，創建節水單位、節水小區等節水載體，開展節水志愿者服務等方式，不斷加強節水政策法規宣傳、水情教育、節水知識推廣，廣大人民群眾對節約用水有了更加深入的認識，從單純的“節水就是省錢”“減少浪費”觀念，上升到“節水就是保護環境、節水就是新時尚、節水就是文明、節水就是責任”的新高度，主動參與節水的意識不斷增強。

1.3 節水管理制度體系日趨完善

隨著實行最嚴格水資源管理制度和“水利工程補短板、水利行業強監管”新時期治水總基調的落實，節水管理的政策法規不斷健全，區域用水總量控制、規劃和建設項目水資源論證、節水評價、取水許可審批、用水計量監測、水資源稅改革試點、計劃管理考核都有相應的法律法規和規范性文件依據，節水導向明確，節水獎懲依據充分，為節水管理工作的開展提供了可靠的政策依據。

1.4 節水管理體制進一步理順

自2018年深化黨和國家機構改革以來，各級立足于優化職能配置，提高效率效能，對黨和政府管理機構設置和職能進行了大刀闊斧的改革。在節水管理方面，菏澤市確立了市水務局統一負責城鄉節約用水的管理和監督工作，牽頭制定節水方面的政策、規劃、標準等，市發展改革、工業和信息化、農業農村等部門分別根據職責負責本行業的節水管理的工作格局。節水工作職責更加明確，避免了原來節水管理過程中不同部門政策不統一、管理職能交叉、管理范圍缺位等一些體制障礙，節水管理體制更加協調有序。

1.5 非農業用水節水工作開展順利

相對于農業用水而言，城鎮和工業用水等非農業用水由于需水剛性增長迅速受到更大的關注。近年來，隨著實行最嚴格水資源管理制度的推進和“強監管”治水主基調的落實，全市對城鎮、工業等非農業用水基本從源頭實現了取水許可、計量監控、計劃用水、水資源稅征管的全覆蓋，為節水管理政策的落實和相關節水措施的實施奠定了良好的基礎。

1.6 農業節水工程設施投入持續增加

近年來，國家大力發展節水農業，如水利部門的大中型灌區續建配套與節水改造項目、小型農田水利工程建設重點縣、農業水價改革試點縣項目，發展改革部門牽頭實施的新增千億斤糧食項目，自然資源部門開展的土地整理和高標準農田建設項目，農業開發部門開展的農業綜合開發項目等均包括農田節水灌溉方面的建設內容。2019年，全市僅高標準農田建設項目就實施了節水灌溉45.9萬畝，全市累計發展的農田節水灌溉面積占全部耕地面積的57% ，農業田間節水具備了良好的工程技術條件。

2 實施國家節水行動存在的問題和困難

2.1 區域及用戶水權確權滯后，農業、生態用水權難以保障

在推進實行最嚴格水資源管理制度過程中，山東省建立起了以省、市、縣3級用水總量控制管理體系，明確了各級各種水源的用水總量限制指標，制定了《山東省用水總量控制管理辦法》，由各級水文部門負責區域用水總量監測，定期對各級用水總量控制指標的落實情況考核調度，對推進水資源開發利用環節的節水工作起到了很好的促進作用。但由于縣域范圍內各行業、各用水戶未進行初始水權確權，特別是農業灌溉用水，由于農業組織形式分散、水源類別多樣、農業灌溉用水面廣量大等原因，取水許可證很難發放到具體用水的農戶。目前菏澤市取水許可水量約占全市用水總量的80%左右，但除去大中型灌區、公共供水企業外，取水許可制度覆蓋到直接用水戶的水量占比不足10%，具體用水戶水權不清是推進節水的體制性障礙之一。在工業、城鎮用水需求剛性增長的情況下，農業、生態等未確權的用水往往處于弱勢地位，用水權益難以得到保障。

2.2 節水管理制度不健全，節水措施難以落實

近年來，盡管在水資源開發、利用、節約、保護各個環節建立了管理制度，但在具體應用環節還存在管理漏洞。如農業灌溉用水絕大部分未實現計量到戶，以制度規范節水的體制尚未建立；菏澤市自2016年起實行城市居民生活用水階梯水價，但實行供水企業抄表到戶的戶數不足全部供水戶數的一半，大部分居民生活用水仍由小區物業管理，未在實質上實行階梯水價；城市公共供水非居民生活實行計劃用水管理，但未實行供水部門抄表到戶的酒店、餐飲等商戶未納入計劃用水管理；在2017年水資源稅費征管體制改革后，地熱水、礦泉水暫不納入水資源稅征稅范圍，地熱水、礦泉水作為水資源的一種存在形式，該領域有關計劃用水、超計劃加價等節水政策無法落實。

2.3 政府管理與市場調節行為混淆，市場主體節水積極性發揮不足

十八屆三中全會提出了“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。但在具體工作中，部分地方政府節水管理體制創新不足，政府管理與市場調節邊界模糊，甚至行政管理代替市場調節的行為大量存在。如在農業節水建設方面，大部分仍以政府作為建設管理責任人，農業用水戶參與不足，項目節水效果難以保障；在城市供水管理方面，部分縣區仍沿用計劃經濟時代管理模式，供水公司責、權、利不清，自主經營權不足，甚至部分縣區供水單位常年管理混亂，持續虧損，靠政府財政資金補貼經營，市場主體參與主動節水的動力不足。

2.4 農業節水的管理體系還處在摸索階段，農業節水潛力未充分激發

農業用水作為區域用水大戶，對于實現全社會節水目標意義重大。與非農業用水管理方面的節水制度體系創新、管理措施落實、實施效果相比，農業節水在區域水量控制、水價是形成機制、節水績效評估與考核等方面還未建立起完整的管理體系，農業節水潛力未充分激發。

2.5 基層節水管理創新不足，節水舉措無暇落實

新一輪黨和國家機構體制改革，進一步明晰了政企、政事管理體制，市、縣原來承擔水資源、節水管理的事業單位在改革后將行政管理權限移交給行政管理單位管理機構承擔。由于行政編制限制，越往基層行政編制人數越少，承擔水資源管理和節水管理的機構和人數呈現自上而下逐級減少的局面，很多縣區甚至設區市級水行政主管部門未單獨設立節水管理機構，承擔節水職責的科室一個工作人員對應上級多個業務科(處)室的情況普遍存在。在這種情況下，單獨承擔上級部門布置的各種應急任務、督導檢查、監督考核、統計報表已經力不從心，無暇開展適合本地區情況的節水政策和舉措的研究和落實。在原有管理體制已經打破、新的管理體制未完全建立的情況下，近期密集出臺的節水政策、各種精細化管理舉措很難不折不扣地得到落實。

2.6 節水投入產出倒掛，用水者節水主動性不足

近年來國家高度重視節水科技研發，農業灌溉、工業用水、生活用水、再生水重復利用等方面的節水新成果不斷涌現，但很多有效的科研成果未得到大范圍推廣應用，很大一部分原因是在現在的政策體制下，節水投入產生的經濟效益不明顯，甚至出現投入產出倒掛。

2.7 節水政策落實仍需加強，節水公平得不到充分保障

近年來，隨著實行最嚴格水資源管理制度的落實，促進節水工作的各項法規、政策、制度日趨完善，為節水工作開展提供了較好的制度保障。但由于部分縣區和部門用水管理粗放、操作層面配套政策不完善、用水計量基礎設施建設滯后等原因，導致促進節水的經濟杠桿效果失靈，節水公平得不到充分保障。

3 實施國家節水行動計劃中的行政管理創新建議

3.1 切實履行政府節水管理主體責任，建立健全水資源保障體系

黨的十八屆三中全會指出，經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。水是人類社會所必需的最重要的物質條件，水資源的開發利用是多目標的，有些用途具有典型的公共產品的屬性，如防洪、水土保持、環境用水等；有些用途具有商品屬性，如農業灌溉、工業生產、城鄉供水、發電用水等。由于水資源具有公共產品的性質，純粹運用市場調節極易形成過度開發、壟斷經營、人民群眾的基本用水權益得不到保障等弊端，導致市場失靈。從以人民為中心的發展思想出發，必然要求處理好政府與市場的關系，充分發揮政府引導性和保障性作用，建立健全具有社會共益性質的水資源保障體系，在具有公共屬性的領域提供均等的基本公共服務，在具有準公共屬性的領域引領公共服務供給，促進社會公平正義，是政府需要履行的職能和不容回避、不可缺位的責任。

3.2 明晰用水者權益，推進初始水權分配和水市場體制確立

廣義的水權包括水資源的占有、使用、轉讓、收益的權利，《中華人民共和國水法》規定水資源屬于國家所有，農業集體經濟組織所有的水塘、水庫中的水屬于集體所有。狹義的水權是指水資源的使用權，本文所述的水權指水資源的使用權。在我國現行法律法規框架體制下，水資源的開發利用實行的是取水許可管理制度，農業抗旱、維護生態環境、家庭非經營性取水等不需要辦理取水許可證的用水水權保障無法律規定。政府管理部門應充分發揮公共事務管理人職責，在充分開展區域水資源調查評價和水資源承載能力評估的基礎上，本著尊重歷史、維持現狀、優化配置、保護生態環境等原則，開展初始水權確權登記，將水權分配到具體用水行業、具體用水單位或個人，切實保護水權使用人的合法權益，使節水行為不僅能節約取用水成本，節余部分水權指標還可通過交易形式獲得更多節水收益。

3.3 推進管理體制創新，完善節水行政管理體制

在發展和促進節水工作中，行政管理作用發揮主要體現在規劃引導、支持保障、監督管理、組織協調等方面。?做好水資源開發利用和節水相關規劃，明確各行業用水政策導向、各類水資源開發利用上限、取用水建設項目用水效率標準等節水控制目標；?建立健全促進水資源節約利用的規范制度，如規劃和建設項目水資源論證制度、節水評價制度、取水許可審批、用水計量和計劃用水管理、超計劃累進加價制度等，特別是公共供水管網用水戶、其他未辦理取水許可的二級取用水戶的節水管理制度要盡快健全，使節水政策真正落實到具體用水戶，確保節水制度公平；?建立健全有利于優化水資源市場化配置的規則環境，建立水資源開發、利用、節約、保護負面清單，并做到向社會全面公開，水資源管理模式的設計中，探索如何以市場為導向促使水資源管理模式發生變遷，除涉及重大公共利益和關系發展的關鍵領域要實行政府主導外，積極鼓勵社會資本參與其他相關領域的水資源開發利用節約保護工作，充分發揮市場在水資源優化配置的決定作用；?積極探索水資源市場化配置改革創新，建立健全水市場運行規則，保護水權流轉各方的合法權益，鼓勵區域間、行業間、不同用水單位間因節水改造產生的水資源使用權指標進行有償流轉，激活用水主體主動參與節水的動力；?創新行政管理模式，充分發揮互聯網、大數據等信息技術在水資源監測、取用水計量、水資源稅征管、計劃用水管理等方面的優勢，做到各類節水管理業務的互聯互通、相互校準，提高節水管理的工作效率和數據精準度，充分發揮政府、事業單位、專業機構和市場主體等各方參與節水管理的積極性。行政主管部門做好用水源頭的規劃指導、制度規范、行政審批、監督管理、考核執法等行政管理工作；水資源節約技術性、業務性的具體工作通過委托事業單位、政府購買服務等形式由專業機構按照相關規范辦理；用水戶內部的節水管理決策由用水單位自主負責。

3.4 完善節水投入體制，充分發揮政府與市場兩方面的積極性

?根據供水設施屬性確定節水責任主體，跨區域性、公益性供水設施要發揮政府在節水投入中的主導作用，確保水資源保障、水生態環境、用水公平等公益功能的實現；城鎮、工業供水工程，農田水利田間工程等具體用水戶管理范圍內的節水投入，要利用水資源稅、計劃用水、階梯水價等經濟手段，激發用水戶自身參與節水的積極性；?推進基于用水總量控制的兩部制水價改革，充分發揮各級政府、用水受益單位等各方面主動投資節水的積極性；實行全市骨干供水工程基于區域用水總量控制的基本水價和計量水價兩部制水價，基礎水價依各縣區用水總量控制指標征繳，基本水價主要體現水權成本、公益成本、骨干供水工程建設和節水投入等固定資產投入成本，基本水價由受水區各級政府財政負擔，計量水價由用水受益人承擔，體現用水公平；?建立完善節水財政獎勵機制，對節水型社會達標建設、節水產品開發及推廣、節水技術改造和非常規水源開發利用等項目實施財政獎補政策，對在節約用水工作中成效突出的地區、單位和個人給予獎勵支持。

3.5 嚴格考核執法監督，確保用水節水社會公平

?將用水總量、用水效率等節水指標和節水制度和措施的落實納入各級政府相關綜合考核，作為政府績效評價及干部選拔作用的重要依據，督促各項節水政策的落實；?嚴格用水節水執法，嚴格節水執法是對節水法律法規最大的尊重，也是最有效的普法方式，唯有對違法取水、超計劃用水、不落實節水措施等違法行為進行有效懲戒，節水政策才能真正得以落實；?鼓勵社會公眾參與節水監督，在大力開展節水普法宣傳和水情教育的基礎上，引導社會公眾主動參與節水管理監督，依法曝光、舉報、制止各種節水違法行為，讓守法者暢行無阻，讓違法者寸步難行，守法群眾利益才能真正得到維護。

3.6 推進黨政機關節水示范建設，帶動全社會積極參與節水行動

黨政機關落實節水行動，既是全社會節水行動的重要組成部分，更能在為人民提供公共服務的同時，為全社會節水行動起到示范和引領效應。要積極推進公共機構節水型單位創建活動，在單位節水制度建設、明確節水崗位職責、推廣普及節水器具、搞好節水宣傳等方面樹立典范，帶動全社會積極參與節水行動。