江陰市深入開展農業水價綜合改革的實踐與思考

王淑蘭 王廣美 周 海

(1.江蘇江陰市江港堤閘管理處，江蘇 江陰 214431；2.江蘇江陰市水資源管理辦公室，江蘇 江陰 214431；3.江陰華士水利建設工程有限公司，江蘇 江陰 214421)

江蘇省江陰市位于長江三角洲太湖平原北部，主要由長江沖積平原、太湖水網平原及低山丘陵組成，多為麥稻兩熟制地區。全市總面積987.5km2，陸地面積811.7km2，水域面積175.8km2，河流密度4.98km/km2，多年平均水資源總量為53105.8萬m3 [1]。2016年，全市實現地區生產總值3083.3億元，人均GDP18.8萬元，農村常住居民人均可支配收入2.8181萬元。較為完備的水利工程設施管理運行, 加上工業反哺農業的強力支持，保障了江陰市農業生產的長期穩定。2016年全市糧食總量14.5萬t，水稻單產9.042t/ hm2，小麥單產4.030t/ hm2。但農業僅占GDP1.5%的過分弱勢，大多數灌區缺乏完備計量手段，加上農業水費基本由村委補貼兜底等，導致用水主體節水干勁普遍不足，農業灌溉用水效率提升受到影響。為此，江陰市在完成省級農田水利工程設施產權制度改革和創新運行管護機制試點的基礎上，按照江蘇省人民政府辦公廳《關于推進農業水價綜合改革的實施意見》(蘇政辦發〔2016〕56號)要求，于2017年初開始大力推進農業水價綜合改革。經過兩年時間的艱苦努力，投入各項資金2987.8萬元，于2018年底，提前兩年完成了改革任務。安裝計量設施1600臺、所有1424座灌溉泵站都實現計量取水，建成高效節水灌溉0.6250萬畝、總節水灌溉面積達19.14萬畝，建立村級用水戶合作組織157個、覆蓋全市農業灌溉區36.9萬畝，灌溉水利用系數大幅提升了0.12%，為0.6635。但同時，江陰市還面臨著農業用水管理迭代升級等諸多問題，基于此，本文對江陰市深入開展農業水價綜合改革情況進行總結分析探討，以期進一步促進農業節水和農業可持續發展，有效助推江陰市率先實現農業現代化。

1 改革實踐

1.1 制定實施方案 明確改革路徑

制定可靠的實施方案是開展農業水價綜合改革最基本的前提條件。一是積極開展專項調研。市水利農機局一方面組織有關人員聆聽專家講座并到國家級試點區揚州市高郵等地參觀學習，取經研討，另一方面通過與各鎮(街道)相關領導座談，走訪工程受益群眾，認真傾聽各方意見，綜合分析，理清思路。二是精心編制實施方案。在完成調研的基礎上，經過上級部門和專業機構的指導，依據國務院辦公廳《關于推進農業水價綜合改革的意見》文件精神，市水利農機局編制完成了《江陰市農業水價綜合改革項目實施方案》，并經市政府批復實施。三是明確設定改革路徑。用4年時間，通過落實節水優先方針，加強農業用水需求管理，以完善農田水利工程為基礎，以健全農業水價形成機制為核心，以創新體制機制為動力，不斷提高農業用水效率，促進實現農業現代化。

1.2 配齊計量設施 夯實基礎工作

配齊用水計量設施是推進農業水價綜合改革最基本的物質保障。首先是科學界定單元。針對本地灌區規模偏小、種植品種相對單一的特點，確定以原有提水泵站為計量點，以每個出水泵為計量主體。同時，對兩個示范點實施延伸試點，計量設施安裝到戶(田間)。其次是明確計量設施選配原則。以滿足功能、經濟適用和便于推廣為核心，在有條件、有示范作用的地方配備流量計，實現精確計量；其他灌區則通過設置自動計時設施計量供水時間，采用水泵額定流量校核法[見式(1)]來計算供水量。第三是按期完成安裝計劃。江陰市通過工程改擴建和專項配套，于2018年8月全部完成了全市1424座灌溉泵站、1515臺水泵的計量設施的安裝，其中安裝電磁流量計24臺，外夾式超聲波流量計73臺，水量自動計時器1503臺。

Q=TE

(1)

式中：E為用電量；T為轉換系數，率定系數經驗值0.75～0.9。

1.3 規范取水許可 落實監管責任

加強取水許可管理是實施農業水價綜合改革最重要的控制環節。一是嚴控農業用水總量。根據全市用水總量指標和農業用水占比情況，參照《江蘇省灌溉用水定額》之沿江片區定額，結合本地主要作物品種和種植面積，確定全市農業用水總量為32593.16萬m3，并清晰分列各鎮(街道)農業用水總量。二是嚴格取水許可管理。市水利農機局細致核定各鎮(街道)取水許可法定代表人、取水點、取水方式、取水量、取水類型、有效期等，及時辦理并頒發取水許可證。在此基礎上，各鎮(街道)以文件形式下達各村(灌區)農業用水指標。三是嚴明用水日常監管。市水利農機局明確市農田水利建設管理處為全市農業用水日常監管責任單位，對各鎮(街道)的管理工作予以指導與檢查，各鎮(街道)以所在地水利站為各村(灌區)取水許可的日常監管機構，執行監控計量等具體監管任務。

1.4 核定農業水價 維護合法權益

合理確定農業水價是做好農業水價綜合改革最核心的工作要素。一是確定定價原則。依據省廳相關文件精神，農業用水價格按照補償運行維護成本核定，不計利潤和稅金。江陰市結合本地以水稻種植灌溉為主的實際情況，制定了水稻田農業水價核定管理辦法，明確農業用水實行定額管理，規定全市所有灌區實行政府統一定價。二是量身定制。設定水稻田用水單價等于各鎮典型小型灌區灌溉用水年平均成本費用之和除以相應各典型灌區年平均用水量之和。明確按水泵口徑范圍各鎮取3個有代表性的樣本，統計時間為近3年，并委托第三方對用水成本進行監審。三是公示發布。江陰市相關部門及時進行公示，在無異議后發文：農田灌溉用水定額為747m3/畝、水稻種植用水指導價為69.78元/(畝·年)，并規定超額用水實行累進加價制，試行兩年，維護了農業用水供需雙方的合法權益。

1.5 建立獎勵機制 激發改革活力

建立專項獎勵機制是激發農業水價綜合改革活力最強有力的舉措。一是保障資金來源。江陰市政府單列專項獎補資金，明確市級財政每年安排450萬元專項資金促進農業節水，其中農田水利運行管護補助350萬元、農業用水精準補貼50萬元、農業用水節水獎勵50萬元。二是明確獎補細則。江陰市專門出臺文件，規定市農業用水精準補貼資金以當年核定的水稻田面積，按各鎮(街道)水稻田面積在全市占比進行核發；農業用水節水獎勵資金則以水稻灌溉定額為基準，根據全年實際用水量與定額用水量之比核算年度節水量，按各鎮(街道)節水量在全市占比核發農業用水獎勵資金。三是實施專款專用。對于年度專項獎補資金，根據市級考核結果，經公示無異議后報市領導審批同意，由市財政將資金直接下達至各鎮(街道)，各鎮(街道)再根據自己的設定撥付到各行政村或用水戶協會。

2 改革經驗

2.1 突出政府主導 設定目標措施

推進農業水價綜合改革是十分的重要和緊迫的，政府主導引領至為關鍵。一是高層引領。市政府辦公室及時成立了推進農業水價綜合改革工作領導小組，市長任組長，市發改、財政、水利、農林、國土、物價、民政等部門為成員單位，負責資金籌集、組織實施、水價核定、檢查監督等重大事宜，并明確部門職責。領導小組下設辦公室，辦公室設在水利局。二是部門主抓。市水利局作為負責全市農業水價改革工作的主持部門，設立了專門工作小組，全面負責改革日常工作，多次召集會議協調相關部門，提出措施建議，著力推進改革工作。三是設定目標措施?？茖W制定4年行動計劃，及時下發《關于深入推進全市農業水價綜合改革的函》，適時出臺《江陰市農業用水補貼和節水獎勵指導意見(試行)》等文件，建立了相關考核和績效評價機制，確保了農業水價綜合改革推進的高效率。

2.2 強化宣傳發動 引導群眾參與

推進農業水價綜合改革是一項實實在在的民生工程，引導群眾積極參與絕對必要。一是通過會議、培訓等方式進行定向宣傳。通過召開農業水價改革推進會、現場觀摩會以及改革培訓會等形式，統一各級干部的思想認識，指明目標方向，布置職責任務，清晰節點步驟，形成行政推動合力，確保農業水價改革按計劃穩步推進。二是通過各類媒體進行專項宣傳。通過廣播、電視、報紙等媒體加強對全社會的宣傳，通過懸掛橫幅、張貼標語、發放宣傳材料、組織村民學習等方式加強對用水農戶的宣傳，營造理解支持農業水價綜合改革的氛圍。三是通過群眾喜聞樂見的方式進行針對宣傳。通過知識競賽、選樹節水護水先進典型，普及知識，提高廣大群眾參與農業水價綜合改革的興趣。同時，借助對涉水違法行為的依法處置，強化以案說法，進一步增進了民眾保護農業用水工程的認識。

2.3 精準選定典型 促進全域推廣

推進農業水價綜合改革必須示范引領，精準樹立改革樣板區關乎工作成敗。江陰市精心選定3個代表性改革區：月城鎮雙涇村葡萄園區為PE 管道噴灌，屬“專業合作組織+農戶”生產模式；華士鎮華西九村高效農業區為自動化灌區，江陰小農水村級管護主要代表；徐霞客鎮新須毛村灌區是本土最普遍的提水灌區，由村委組織專業人員管護。對樣板區部分灌溉泵站進行改造配套，新建防滲渠，增設PE管道，為水泵出水管安裝超聲波流量計等，完善工程措施。同時，對原有管護體系梳理創新，暢通資金渠道，細化標準流程，升級日?？己说龋瑑灮枪こ檀胧Ｍㄟ^6個月的試點，在取得初步經驗的基礎上，江陰市及時總結，大力宣傳，結合總投資合計2596.79萬元的年度節水項目建設等，實施全域推廣，為順利完成農業水價綜合改革任務奠定了堅實基礎。

2.4 深化體制改革 提升工程管理

推進農業水價綜合改革就是為了提升用水效率，深化體制改革是必由之路。

a.清晰主體責任。依托2015年省級農田水利設施產權制度改革試點，江陰市及時完成了產權界定和證書發放工作，所有1865處小農水設施均頒發了所有權證及使用權證，并簽訂了管護責任書和管護協議，經費保障率100%[2]。

b.創新管護方式。借助推動市鎮二級政府購買公共服務、鼓勵建立專業服務隊伍等舉措，引導日常維護走向市場化、專業化，并通過細化管護要求、嚴格績效掛鉤等要求，推進小農水設施管護標準化、規范化。

c.持續優化提升。近兩年來，江陰對農田水利工程管護資金管理辦法和工作考核辦法進行了修訂完善，增加了農業用水管理考核內容，進一步強化政府監管，推進服務提質，深化目標考核，突出獎優罰劣，有效保障工程完好，大力提升灌溉水利用系數。

2.5 力推協會建設 創新用水自治

農業水價綜合改革需要解決農業用水管理問題，建立協會是破局的有益探索。一是關注突破。2016年1月，周莊成立了首個農民用水戶協會，協會依托良興農機服務專業合作社通過拓展服務范圍，實現了對長壽村3450畝農田的農業用水管理，設有專管人員14名，參與農戶3205戶，且取得了較好效果。二是大力發展。江陰市及時總結周莊經驗，于2017年起全力推動村級農民用水戶協會建設，支持落實辦公場所設施，協助制定章程及各項管理制度，并對積極示范引領的村級協會給予2萬元的獎勵。至2018年末，共成立用水合作組織157個，覆蓋了全市耕地灌溉范圍。三是職能移交。相關部門及時協調，將原來基本由村委承接的小農水管護、用水管理等涉農服務，全部移交給用水戶協會，形成了“鄉鎮領導、水利站指導、協會管理、村組織支持”的農業用水管理新體系，初步實現了協會自主管理。

3 優化改革

3.1 切實優化獎補 彰顯節水導向

在農業水價改革基本到位的基礎上，繼續倡導節水優先，是新時期“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路的關鍵所在。優化用水獎補，切實做好農業用水獎補工作，對農業節水的實施起到激勵作用。一是進一步規范村級農業水費補貼。大力加強對各灌區用水計量工作的跟進檢查，有效監督計量設施器具的定期送檢校驗，嚴謹查實灌區最終用水情況，認真核驗村級用水戶協會年度應計水費的結算依據和補貼入賬情況，確保村級惠農資金真切惠民。二是扎實做好獎補資金發放。認真貫徹執行農業用水精準獎補政策，深入開展市(縣)、鎮(街道)二級專項考核，精準核定村級節水獎勵金額，有效督促用水戶協會及時將上級獎勵資金發放到用水主體手中，重點補貼水稻種植定額內用水。三是竭力放大激勵效應。通過加強對農業超定額用水量累進加價征收等措施，積極做大做實節水獎勵資金池，同時，借助樹立農業戰績節水標兵等方式，持續提高節水獎勵規格檔次，進一步增強嘉獎力度，鮮明顯示節水優先風向標。

3.2 推進水權轉讓 突出用水優化

積極推進水資源最優使用，是全市實現用水優先、協調發展、平衡經濟的有效途徑。首先加速建立水權交易中心。盡早組建全市集中統一的水權交易服務機構，配置完備的軟硬件設施，制定切實可靠的交易辦法和監管制度，為區域間水量交易和其他水權交易提供場所，為信息咨詢、電子交易、資金結算、爭議處理等提供服務。二是大力推動同一水權內部交易。即在完成農業水權和工業水權分類登記的基礎上，全面實行各自行業內用水戶之間的水權自由交易，既優先保障了產業內部合理用水權益，又實現了節水戶的節水經濟收益。三是積極探索政府回購農業水權制度。對于農民用水戶節約水量對應的農業水權，可由市水行政主管部門等，以高于核定水價的價格回購水權，在其他農業用水戶優先購買的前提下，嘗試向工業用水戶轉讓，既可增加農業節水變現途徑，又可滿足江陰市工業強勁發展高用水的現實需求，達到全市行業用水的平衡。

3.3 強化指導服務 促進提質增效

在初步實現協會自主管理模式下，深入開展對用水戶協會的指導服務，促進自主管理提質增效，保障工程良性運行,為實現科學化節水發揮重要作用。一是加強指導協調。進一步深化對全市灌區綜合管理工作的領導，積極引導用水戶協會規范日常運作，并通過持續完善政府采購實施的第三方服務模式，全力做好對用水計量設施的運行維護工作，確保全市用水計量設施維護有效、計量準確，為科學用水節水奠定技術支撐。二是著力提升能力。有計劃地派員參加行業主管部門等組織的技能培訓、專項學習、交流互動，不斷提高協會主要管理人員的愛崗敬業精神和業務水平能力，確保最基層農業用水節水工作的深入開展。三是加速發力增效。大力增強全市用水戶協會的培訓指導作用，依托本地已有農業節水示范基地，以推廣人員組織家庭農場主等開設田間課堂等方式，對農戶進行高效灌溉現場培訓，讓農業節水技術能夠得到廣泛應用，加速增強農業節水成效。

3.4 大力復制擴展 深化節水培育

加大節水項目建設，增大全市節水灌溉規模，深化農業節水培育，采用分批推進、分步實施、統籌謀劃的模式，保障農業節水工作良性推廣和深入運行。一是加速復制成功模式。借助全市新一輪農村住房改建規劃等，繼續推進農村集體土地流轉，加大規模經營力度，并以水價綜合改革示范區項目建設為標桿，依托灌區續建配套、特色農業園區擴張等，大力復制既有的稻麥、果蔬、特色農業三大節水模式，快速增大全市節水灌溉規模。二是狠抓達標創建。以省、市節水型灌區先進典型為榜樣，加強創建規劃指導，設定年度目標計劃，落實部門責任，下達鎮(街道)任務，嚴格績效考核，確保按期分批推進，形成爭先創優的良好態勢。三是深化培育。進一步解放思想，加大宣傳引導，努力創造各種有利條件，吸引、鼓勵社會資本介入，通過行業龍頭企業、種糧大戶等積極參與高效節水園區示范創建，科學安排種養植品種，全心推廣節水灌溉技術，把農業節水工作推向深入。

3.5 加速“智慧水務” 激發效能倍增

推進用水管理的迭代升級，加快建設“智慧水務”信息平臺，實現用水節水精細化、可視化、智能化管理，是農業節水技術發展的必然趨勢，并有助于水務建設現代化目標的實現。一是大力提升現有農業節水“互聯網”應用。通過優化擴容等手段，讓目前廣泛使用的“微信群”“QQ群”等全面涵蓋主要涉及成員，達到“多方參與、信息共享、動態監督、即時服務”的目標，進一步提升農業節水監管效能。二是加快建立“互聯網+農業節水”體系。利用“智慧水利”等信息平臺，強化整合銜接，新設“農業節水”板塊，通過聯網全市智能灌溉系統和灌溉泵站計量設施等，建立農業節水數據采集傳輸和分析處理信息系統，初步實現精準管理。三是加速導入“互聯移動”技術。在盡早開發上線“江陰水務”手機APP等的基礎上，要積極引入人工智能產品，實現節水政策法規在線發布、基礎信息在線查詢、巡查問題在線處理、目標責任在線考核等各種功能，使農業用水節水工作更加高效、可靠、迅捷。

4 結 語

農業水價綜合改革是一項系統性很強的工作，涉及面廣，需要持續發力。江陰市通過制定實施方案、配齊計量設施、規范取水許可、核定農業水價、建立獎勵機制等舉措，深入開展農業水價綜合改革，有效減少了農業用水的總量和強度。在總結成功經驗基礎上，提出了更好地提升江陰市農業供水管水用水效率，實現智慧節水，促進江陰市農業持續高效發展，保障糧食安全的優化改革建議。以期全面落實節水優先政策，為兄弟縣(市)提供借鑒，有效助推江蘇省率先實現農業現代化。