農村房地一體確權登記的探索和思考
——以衢州市柯城區(qū)溝溪鄉(xiāng)農房登記試點為例

衢州市自然資源和規(guī)劃局柯城分局 陳亞紅

“房地一體”通俗地說就是宅基地使用權和地上房屋所有權歸屬同一主體。以往，農村房屋確權登記分為土地使用權登記和房屋產權登記兩個部分，并分別發(fā)放土地使用權證和房產所有權。因歷史原因，加之大部分村民產權意識不強，農村房屋大多只辦理了一本證，且還存在宅基地使用權人和房屋所有權人不一致的情況。為改變現(xiàn)狀，保護并明晰農民不動產權益，按照省市統(tǒng)一部署，衢州市柯城區(qū)在2017年10月啟動農村宅基地及住房確權登記工作，并以溝溪鄉(xiāng)為試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在“房地一體”的農村不動產登記方面進行了有益的探索，以點帶面、全面鋪開，取得了一定的成績。

一、主要做法

（一）優(yōu)化流程，實現(xiàn)登記提速增效

代辦員發(fā)放不動產證書

1.“權調”前置。權籍調查包括權屬調查和不動產測量，這是不動產登記中的一項基礎工作，它既復雜又耗時，而對于大多數(shù)老百姓而言，進行不動產登記的次數(shù)并不多，對不動產登記的流程和政策不是非常熟悉，往往會把權籍調查的時間和登記的時間混在一起算，報怨辦證難、辦證慢。溝溪鄉(xiāng)在2016年全鄉(xiāng)創(chuàng)無違建鄉(xiāng)鎮(zhèn)時已完成全鄉(xiāng)5000多宗農村宅基地及住房的測量，完成了初步的權屬調查，為全鄉(xiāng)的農房確權登記打下了扎實的基礎。在這種有利的情況下，將權籍調查前置，并將符合登記條件的權籍調查成果在村公示欄予以公告，能讓老百姓更直觀地感受到權籍調查人員的辛苦付出，也能在很大程度上避免辦事群眾對辦事時間“一鍋燴”的模糊理解，緩解其對權籍調查和登記發(fā)證速度不滿意的情緒，同時也縮短了申請登記到領證的時間。

2.“中心”下沉。根據(jù)《不動產登記暫行條例》規(guī)定“不動產登記由不動產所在地的縣級人民政府不動產機構辦理”和衢州市區(qū)兩級不動產登記分工，衢州市不動產登記中心柯城分中心承擔該區(qū)農房登記任務。為又快又好地開展農房登記工作，該不動產登記中心工作人員下沉到基層一線，指導權屬調查、信息核實、受理面簽、信息錄入等工作，在全程指導外業(yè)調查和內業(yè)審核的過程中，結合農房登記的特點，設計出一套符合實際操作的可復制推廣的表格、證明，為全區(qū)全面鋪開農房登記積累了寶貴的經驗。

（二）搭建平臺，達到數(shù)據(jù)互通共享

1.整合多部門檔案，送信息至基層。在實施不動產統(tǒng)一登記以前，農戶想查詢房屋登記的相關信息要到國土、住建部門之間跑，原衢縣劃到柯城區(qū)的六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的老百姓更加苦不堪言，為了查詢登記信息，要到原衢江國土資源局、原衢江建設局查詢，而大多數(shù)老百姓都不太熟悉查詢有關要求，不止一次的來回跑，非常麻煩。為滿足便民利民和日常不動產登記的需要，柯城分局積極與區(qū)住建局溝通對接，將原房屋登記檔案統(tǒng)一移交到該分局管理，同時與衢江分局協(xié)商，將原衢縣六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的電子數(shù)據(jù)全部移交。在數(shù)據(jù)統(tǒng)一整合的基礎上，破除自我封閉、因循守舊的傳統(tǒng)觀念，在各國土資源所設立專網(wǎng)，指定專人負責查詢工作，將檔案查詢權限下放至基層，同時納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四個平臺”統(tǒng)一管理，既方便基層老百姓，又為農村不動產登記提供更多便利的服務。

2.優(yōu)化不動產系統(tǒng)，拉專網(wǎng)至基層。該區(qū)不動產登記系統(tǒng)采用的是浙江臻善科技公司開發(fā)的系統(tǒng)軟件，是在整合了原房屋登記系統(tǒng)和地籍管理系統(tǒng)的基礎上所設計的一套全新軟件、在農房確權時，工作人員一發(fā)現(xiàn)實際操作與系統(tǒng)設置存在不吻合的地方，便積極與臻善公司溝通，改進和細化不動產登記系統(tǒng)，制定了一套可推廣的操作流程。為避免基層國土資源所工作人員來回奔波送材料，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所設立不動產登記專線，國土員在收件后可以直接登錄不動產登記管理系統(tǒng)，完成信息錄入，實現(xiàn)數(shù)據(jù)網(wǎng)上跑，登記中心工作人員只需打開登記系統(tǒng)就能完成核定、登簿、制證等環(huán)節(jié)。

（三）直面困難，妥善處理歷史問題

1.主動擔當，推動問題有效解決。工作人員在溝溪鄉(xiāng)農房確權過程中發(fā)現(xiàn)有些農戶被動違建，主要是村鄉(xiāng)兩級為修公路、建水庫等一些工程項目而引起。針對這一情況，該區(qū)不動產登記中心與溝溪鄉(xiāng)政府深入調查研究，厘清脈絡原委，充分考慮問題產生的背景和實際情況，確定解決方案，在符合一戶一宅的前提下，鄉(xiāng)政府予以補批，不動產登記中心予以確權登記。

2.尊重歷史，維護農民合法權益。歷史遺留問題的時間跨度較長、關系錯綜復雜、情況千差萬別，涉及利益糾葛、處理難度大。在溝溪鄉(xiāng)農房確權中，該區(qū)不動產登記中心勇于擔當，對于1982年前建造的沒有權屬來源證明或權屬來源證明不齊全的，在查清事實依據(jù)后，敢于確權。對于因不同時期的審批政策引起的“陽臺”確權問題，該區(qū)不動產登記中心和溝溪鄉(xiāng)政府本著尊重歷史、尊重事實的原則，確定以不同時期的政策來確權，并整理出8 類“陽臺”問題的確權方式，為保障農民合法權益、提高農房發(fā)證率進行了有益的探索。

（四）創(chuàng)新舉措，貼心服務零距離

1.設立村級代辦制。面簽是不動產登記中重要的環(huán)節(jié)，柯城區(qū)大約有七萬宗農房，按照傳統(tǒng)登記模式，這意味著完成全區(qū)農房登記至少有七萬人要往不動產中心登記窗口跑，而且大多數(shù)老百姓并不認識不動產登記中心的具體位置，到窗口面簽極為不方便。針對這一情況，柯城區(qū)不動產登記中心積極請示衢州市不動產登記主管部門，在取得上級部門的認可后將有關權限下放到基層。在村級設立代辦點，確定代辦員資格，明確代辦員職責范圍，授權代辦員完成權調、面簽、查詢、領證等工作，讓老百姓可以不出鄉(xiāng)、不出村，甚至不出戶就可完成不動產登記，實現(xiàn)“就近跑一次”“零跑腿辦證”。

2.提倡鄉(xiāng)鎮(zhèn)鑒證繼承。以前，因繼承、受遺贈取得的不動產登記要求辦理公證繼承，按照每平方米10 元的收費標準，農村房屋財產權繼承少則上千元，多則幾萬元，這一筆費用已成為百姓沉重的負擔。而且對大多數(shù)老百姓來說，公證機構設在哪里，應提供什么資料一概不知，往往辦一次公證要跑兩次以上，很多老百姓因怕麻煩而放棄確權。在此次溝溪鄉(xiāng)農房試點登記過程中，該區(qū)不動產登記中心積極與溝溪鄉(xiāng)領導溝通，在減輕農民負擔，實現(xiàn)便民利民登記方面達成共識。鄉(xiāng)政府主動擔當，由鄉(xiāng)政府工作人員或鄉(xiāng)司法工作人員協(xié)同村級干部組成鑒證人員，查清繼承人的基本情況，在鄉(xiāng)村兩級工作人員的見證下簽訂繼承協(xié)議，既達到公證繼承的效果，又為登記機構提供充分的確權依據(jù)。

二、經驗意義

溝溪鄉(xiāng)后塢村集體面簽

一是以農房統(tǒng)一登記為契機推動多部門聯(lián)動。農房登記并不是自然資源部門一家的事，它與柯城區(qū)多個單位部門存在密切聯(lián)系。在溝溪鄉(xiāng)農房確權過程中，柯城分局與區(qū)住建局主動對接，順利移交各種類型房屋登記檔案，并就農村房屋質量認定事項進行探討；與區(qū)綜合執(zhí)法局協(xié)商，在違法用地分類處置先行的基礎上再確權；溝溪鄉(xiāng)政府在人力、物力、財力方面提供堅實的保障。

二是為推動農房財產權抵押改革提供產權依據(jù)。黨的十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定指出，改革完善宅基地制，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。柯城區(qū)作為農村產權制度改革的試點縣市，農房抵押登記已列入2018年重點工作計劃。農村房地一體登記工作的有效推進，為維護農民合法房屋財產權利，深化農村金融改革，破解農民貸款難等問題提供強有力的保障。

三是為做好農村規(guī)劃和加強土地管理打下堅實的基礎。開展農村房地一體的不動產登記工作，讓基層政府可以更準確、更及時地掌握各村各戶的用地數(shù)量、使用范圍、變化情況等數(shù)據(jù)，對加強土地動態(tài)監(jiān)測發(fā)揮了重要作用。同時，對科學預測農村居民點的數(shù)量和用地規(guī)模，更好地編制村莊規(guī)劃和做強村莊布局，實現(xiàn)農村“兩規(guī)合一”，更好地制定柯城區(qū)農民建房管控方案具有重要意義。

四是踐行了振興鄉(xiāng)村、創(chuàng)建美麗大花園的有關要求。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，衢州市委市政府提出了“活力新衢州、美麗大花園”的戰(zhàn)略目標，柯城區(qū)在推進農房房地一體登記方面取得的重要進展，為保障柯城區(qū)農民合法財產權益、促進土地流轉、盤活土地資源奠定了基礎，為創(chuàng)建柯城美麗大花園提供了科學依據(jù)，成為落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、完善農村產權制度要求的一個生動實踐。

三、思考和建議

一是加快歷史遺留問題的處理。在進行的農房登記試點工作中，目前登記的范圍基本上是合法部分的農房，尚有部分未批先建和超審批面積的農房未予登記，造成農房登記數(shù)據(jù)無法反映農村住房的全部情況，給上級的決策帶來不穩(wěn)定因素。為此，應本著尊重歷史、實事求是的原則，根據(jù)宅基地的相關政策規(guī)定，結合柯城區(qū)的實際情況，制定不同時期歷史遺留違法農房問題的解決辦法，對符合宅基地申請和房屋建設條件的農房，進行補批確認；對不符合標準的住戶出臺分類處置辦法，如在省規(guī)定最高農村宅基地面積范圍內予以處罰再備注到登記欄，超過省規(guī)定最高農村宅基地面積的予以沒收折價，再以公開方式處置，所得收益歸村集體所有，用以支持美麗鄉(xiāng)村建設。

二是增強不動產權利證書的使用功能。要樹立不動產權利證書是農民權利最大化實現(xiàn)的意識，各級各部門在實施各項工作時要維護不動產權證書的法律效力，對涉及不動產的事宜，均應以不動產權利證書為依據(jù)，如征地拆遷、土地整治等涉及補償?shù)模獏^(qū)分有證和沒證的補償標準；要進一步拓展不動產權利證書的使用功能，如探索解決農房的融資問題，提升農房的經濟價值，發(fā)揮不動產權利證書的產權憑證效能。

三是加強農房智慧化管理。按照打造最佳營商環(huán)境的要求，參考投資項目最多100 天落地全流程再造的做法，打造農民建房從申請到審批、驗收，再到登記，全鏈條“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，只要農民建房提出申請，所有環(huán)節(jié)的審查審核材料全部從互聯(lián)網(wǎng)抓取，真正實現(xiàn)農民建房的“最多跑一次”。