談泰安市水庫移民扶貧政策實施成效

王如巖

（泰安市水文局，山東 泰安271000）

庫區移民脫貧致富是國家精準扶貧工作關注的重點之一。泰安庫區移民作為全市精準扶貧的特殊群體，在國家政策的扶持下和各級黨委政府的強力關注下，已逐步實現脫貧。但是，因庫區移民受自然環境因素、思想因素、政策因素等多方面影響，部分移民脫貧后有可能極易返貧，因此，必須引以重視。

1 概 述

根據泰安市“1+28”的脫貧攻堅專項實施方案和年度計劃，截至2016 年泰安市有貧困村464個，貧困人口14.054 3 萬人。這些貧困人口中主要是庫區移民。對泰安的肥城市、新泰市、東平縣三個地區庫區移民脫貧情況進行調研，采用深入移民村調查、集體訪談、單人面談等形式，收集有關移民的相關資料信息和規范性文件等，獲得詳實的第一手資料，對如何建立庫區移民脫貧后不返貧的長效機制提出相關對策建議。

2 庫區移民精準扶貧基本情況

2.1 移民情況

泰安市境內有中央直屬水庫1 座，大中型水庫共有14 座。泰安市大中型水庫農村移民扶持人口截止到2014 年，后期扶持人數307 450 人。其中省定貧困移民涉及全市31 個鄉鎮（街道），237 個省定貧困村，貧困移民共19 924 人。作為庫區移民大市，泰安庫區移民脫貧關系全市精準脫貧大局。

2.2 庫區移民精準扶貧方式

泰安市嚴格根據國家要求，依據“一個盡量，兩個可以”的原則，充分尊重移民意愿，確定為直補資金、直補資金與項目相結合、項目扶持三種方式進行扶持。其中，每人每年600 元的直補資金采取“一人一卡”的辦法，按季度直接發放到移民賬戶中。扶持項目資金則由移民局根據移民村項目申請按國家規定撥款和實施財務監督。

2.3 庫區移民精準扶貧政策實施情況

1）經濟直補扶持。從2006 年開始移民每人每年600 元現金補助，政策實施初期有一定的作用，因為是按2006 年的國民收入水平核算的補助標準，在當時能夠對庫區移民的家庭生活提供一定的物質保障，但隨著物價和消費水平的提高，已是杯水車薪。調研中發現，認為補助對其家庭生活有實質性幫助的僅有7 人，占調研總人數的5.56%；認為微不足道的，占94.44%，直補脫貧作用起來越小。

2）項目扶持。項目扶持主要分為兩類，一類是基礎設施建設項目，一類是產業項目。基礎設施建設項目扶持主要集中在移民分散安置的村莊，當地政府大都采取對移民村莊進行道路硬化、衛生室建設、文化活動室、路燈安裝、農家書屋、郵政設施等基礎設施建設。如肥城安臨站鎮的喬家界首、東界首、劉家村、陳莊等地除了國家給予的600 元補貼外，當地移民局更多的是給予基礎設施建設扶持。產業項目扶持主要有種植基地建設、養殖基地建設、加工廠設立、旅游項目建設等。產業扶持項目主要集中在移民集中安置的村莊，如東平老湖鎮的玫瑰園、老湖鎮特種動物養殖基地、新泰市小協鎮南嶺村的千畝核桃生態示范園等比較典型。

3）避險解困。2013 年，國家開始啟動大中型水庫移民避險解困試點工作。2014 年，山東省成為第3 個試點省份。根據《關于幫助各地開展大中型水庫移民避險解困試點工作的通知》規定，避險解困幫扶的對象必須是已納入大中型水庫移民后期扶持范圍且生產生活存在特殊困難的農村移民。東平縣4 816 戶16 658 人和新泰市98 戶263 人也納入試點地區。2014 年，東平縣總投資35 億元開始18 個移民社區建設，移民們的生活逐漸得到改善。這18 個移民社區分三期實施，涉及貧困戶2 422 戶、5 640 人。湖韻苑社區是東平縣移民避險解困試點一期工程重點項目，總投資1.9 億元，建筑面積10.6 萬m2，共安置馬口、孟莊、王莊、張樓、王樓東、王樓西及解河口七個移民整體搬遷村，涉及751 戶、2 373 人。共建設43 棟居民樓，共計居民樓824 套。

2.4 庫區移民精準政策實施評價

1）提高移民收入。大中型水庫移民后期扶持資金直接發放可使移民每年穩定增加600 元的生產生活費用，對貧困移民而言仍有幫助其提高生產生活水平的作用。后期扶持項目中產業項目的落實使得移民收入有大幅度的增加，個別落實較好的項目已使移民走向致富，從而帶動經濟增長。

2）改善環境。后期扶持項目中的基礎設施建設項目，改善了移民的生活環境，豐富了移民的物質文化生活，使移民增加了對子女教育的投入。將會較快地提高移民家庭的勞動者素質，增強致富能力。避險解困的實施使曾經生活在庫區周邊的移民的生活條件得到了極大地改善，移民告別漁船或者低矮的平房，住進了水電氣暖齊全的樓房里。

3 庫區移民返貧防控研究

3.1 庫區移民返貧因素

1）自然基礎薄弱。泰安市的庫區移民安置，一是采取分散安置，即分散安置到水庫周邊的村落中，壓縮了該區域內的人均耕地面積，人口上升，耕地面積越來越少，移民可利用的土地資源匱乏。另一種是集中后靠、就近安置在水庫周邊地勢稍高的山坡丘陵地帶，這種方式也存在很大的弊端。就近安置的地點相對周邊地區各項基礎設施條件較差，糧田較少，環境也較差。通過向移民局了解，貧困人口中主要是無地或少地人數最多。泰安市省定的貧困移民人均收入不足2 200 元，遠低于國家制定的3 322 元的貧困線標準。

2）移民存在“依賴性”思想。泰安市庫區移民產生于20 世紀，整體年齡偏大，以中老年為主體，在調研的移民中，60 歲以上有59 人，占調研問卷總人數的48%，這些移民文化水平偏低，渴望長期得到特殊照顧，過分依賴政府的扶持，缺乏脫貧致富的主動性。

3）因病或失能因素。移民脫貧后，一旦家庭中有殘疾人、體弱或年老喪失勞動能力，很容易脫貧后再返貧。調研時發現，移民多數是60 多歲的人，老弱病殘人員較多，靠自己勞動增加收入的能力逐漸減弱，脫貧后的穩定性較差，存在返貧內生因素。

4）政策調整因素。由于泰安市庫區移民搬遷后大多在山地丘陵或湖區周圍，農業發展受到極大限制，庫區移民后期扶持政策一旦到期，這些在國家政策中受惠而發展起來的移民極有可能返貧。

3.2 移民返貧的防控

1）政策上持續關注移民群體。受地理環境、家庭變故等因素的影響，部分移民極有可能再次返貧。因此，對于庫區移民這類特別群體，不能因移民實現脫貧而調整扶持政策，更不能以脫貧為由放松扶持，政府部門應當繼續穩定扶持政策，實行移民生活狀況動態監測，每年定時排查貧困人口，一旦發現移民出現返貧苗頭，應及時制定相應解決方案。對于年滿六十周歲以上缺乏穩定生活來源的老人、殘疾人、失能者等，應當單獨統計在冊，定期評估生活狀況，防止脫貧后現返貧。

2）后期扶持政策要靈活適度。2006 年確定的大中型水庫農村移民直補標準是以當年中國絕對貧困線標準為劃定基準，該標準實行十多年來一直未曾變化。根據調研結果，有92%的移民認為600 元的直補資金對其生活影響不大，只有極個別毫無經濟來源的老人才認為這筆直補資金對其生活還是有幫助的。針對這種情況，可結合地方物價上漲幅度，對少數仍處于國家貧困線下的移民提高直補標準。

3）加強對移民的教育培訓。一是加大對移民生產和就業技能的培訓力度。移民部門應有針對性的開辦各類技能培訓班，滿足市場和移民的技能需求。同時，開展中長期學制型技能培訓，將就業崗位用工信息采集與技能培訓結合起來，進行“訂單式”培訓。二是建立產業全過程技術支持機制。移民管理部門可聘請相關行業的專家和成功創業者，組成一定規模的產業發展咨詢服務團隊給予創業全過程的技術指導，從技術培訓到創業發展形成一條龍服務，并組織有資金、懂技術、會管理的優秀移民創業者外出學習鍛煉，拓寬他們的創業思路[1]。三是注重對60 歲以上有勞動能力的老年人的培訓。對這部分移民開展一些簡單的技能培訓，可以通過來件加工等工作方式，增加收入。

4）引導社會資本參與移民致富。當前庫區移民脫貧的資金來源主要依靠政府財政的專項撥款，如果沒有新的政策繼續幫扶，移民的發展可能很會就因資金的問題受困。除了依靠政府財政投入，應該吸引社會資本參與[2]。如引導民營企業家投資相關的移民項目，優先為移民提供工作崗位，帶動當地經濟發展，提高移民收入。對于社會資本參與的移民發展項目，政府可給予政策優惠或稅收優惠。