黃河灘區舊村臺改造建設用地問題探討

陳 靜，劉 燁，朱明明

（水發規劃設計有限公司，山東 濟南250010）

黃河灘區脫貧遷建工作是山東省委、省政府部署的重大民生工程，關系到黃河灘區群眾的切身利益。根據《山東省黃河灘區居民遷建規劃》，計劃用3 年時間全面完成遷建任務，解決60 萬灘區居民防洪安全和安居問題。

黃河下游灘區脫貧遷建工程通過五種方式分類施策。包括：寬灘區就地就近淤筑防洪大村臺；實施外遷工程安置；建設護城大堤，解決防洪安全；改造提升老舊村臺，解決防洪標準低、配套設施落后問題；改造提升防洪撤退道路。

黃河灘區脫貧遷建村臺建設是為了讓黃河灘區的群眾從根本上擺脫洪水困擾，實現遷建脫貧。黃河下游灘區舊村臺防洪能力低，不能滿足安全要求，農民生命財產得不到保護。村臺頂道路設施較破舊，普遍缺少村莊照明、排水等基礎設施，灘區人民的生產、生活及經濟發展受到嚴重影響，灘區經濟的健康持續穩定發展受到制約。在提升村臺防洪能力、滿足居民安全需求的同時，完善村居道路基礎設施，提升照明、排水、綠化等設施條件，可以改善灘區居民生產生活條件以及灘區生態環境，使居民享有便利可及的基本公共服務，形成保障灘區經濟持續發展的長效機制。

1 灘區舊村臺建設用地問題

目前，大部分村臺改造提升工程永久占地主要為村臺改造提升后外坡占地，即工程設計邊坡外邊線與現狀村臺外邊線之間的新增占地。但是，對于新增占地如何定性，工程性質如何定義，工程用地手續如何辦理，建設征地移民安置補償資金如何計列等問題，工程相關各方包括規劃設計單位、工程建設管理單位以及審批部門存在著爭議，是工程用地過程中的難點與焦點所在。

1.1 工程類型

工程類型決定工程用地類型，工程用地類型決定了工程用地手續的辦理流程和途徑不同，這對于工程建設單位的建設管理以及工程審批部門的投資決策都起著方向性的作用。同時，工程用地類型及相應用地手續決定了計列的建設征地補償投資乃至工程總投資，這對于工程征地移民規劃設計工作以及工程審批決策來說都至關重要。因此，正確理清工程性質，對于灘區村臺改建提升工程有著重要意義。

對于黃河下游灘區舊村臺改造提升工程的工程類型，目前存在一些爭議，主要有以下兩種意見：一種意見認為舊村臺改造提升工程屬于水利工程中的防洪工程。通常來說，水利工程包括水庫工程、水電工程、防洪工程、治澇工程、灌溉工程等。所以，黃河下游灘區舊村臺改造提升工程應屬于水利工程中的防洪工程。另一種意見認為，舊村臺改造提升工程屬于基礎設施工程中的村莊建設工程。通常來說，農村基礎設施工程包括交通、水利、農村電力和農村能源、農業產業和農村市場、環境生態、文衛教建設、廣播電視建設、村部建設等。因此，黃河下游灘區舊村臺改造提升工程應屬于農村基礎設施工程。

筆者認為，黃河下游灘區舊村臺改造提升工程雖然從項目緣由來說，是對村臺實施加固以提升防洪能力，但是從項目內容來說，是對舊村臺基礎設施和村臺環境進行改造提升，目的是為改善灘區居民生產生活條件以及灘區生態環境，使居民享有便利可及的基本公共服務，因此，本質上來說，舊村臺改造提升工程類型應該屬于農村居民點基礎設施工程。

1.2 用地性質

1）舊村臺改造提升工程不改變用地權屬。舊村臺改造提升工程占地多為村臺放坡或修建擋墻等工程防洪措施而占用的土地，工程建設完成后，土地權屬仍為農村集體所有土地，而不是由國家進行征收從而改變土地權屬為國有。因此，灘區舊村臺改造提升工程不改變用地權屬。

2）舊村臺改造提升工程占用土地性質為農村建設用地。舊村臺改造提升工程修建完成后的邊坡或擋墻和舊村臺一起，都是現村臺的組成部分，因此邊坡或擋墻的用地性質仍應與舊村臺一致，都是農村居民點用地，屬于農村建設用地。

綜合以上兩種理由，筆者認為黃河灘區舊村臺改造提升工程占用土地性質為農村集體所有的建設用地，就工程而言，僅僅涉及土地用途變更，并不涉及用地權屬變更。

1.3 用地手續

目前，大部分舊村臺用地都屬于農村居民點用地，即農村建設用地，村臺外用地現狀多是農用地（包括耕地、草地、林地等），因此，灘區舊村臺改造提升工程放坡如占用舊村臺外的農用地，用地手續需要將土地用途由農用地轉為建設用地，即辦理農用地轉用手續，使土地用途發生變更，而不是經過永久征收手續，將所有權性質由農村集體所有轉變為國有。

1.4 征地補償資金

根據工程用地類型以及工程性質綜合分析判定，舊村臺改造提升工程如占用農用地，土地權屬不發生變更，僅土地用途發生變更，需辦理農用地轉用手續，將土地用途由農用地轉為建設用地。根據目前國家有關農用地轉用的相關文件規定，如果土地權屬不發生改變，建設單位報送國土部門審批的方案中不包括征地方案，也就是不需要進行征收，不計列征地補償資金，而建設單位辦理農用地轉用手續需要繳納的新增建設用地有償使用費可考慮計入。

2 思考與建議

2.1 盡量減小工程永久占地

根據國家節約用地的原則，建議黃河下游灘區舊村臺改造提升工程應盡量減小工程永久占地。一方面，可通過優化工程設計方案，減小邊坡比例，從而減少工程永久占地。另一方面，還可以通過改變村臺防護措施，比如將邊坡護砌改為擋墻式，以大幅減少邊坡永久占地。

2.2 積極創造項目開工條件

建議工程所在縣區提前調整土地，積極創造項目開工條件。建議工程建設管理單位在實施方案編制過程中，提前規劃考慮工程占地問題，采用工程措施避開基本農田，并提前與省、市國土部門做好溝通銜接，及時調整土地規劃，避免用地難題。

2.3 積極推進項目整體工作

建議工程相關各方聯動，積極推進黃河灘區舊村臺改造提升項目整體工作，減少重復審核、審批以及多頭管理工作。灘區舊村臺改造提升工程涉及自然資源部門、水利部門、住房城鄉建設部門、交通運輸部門和農業部門等多個部門，容易造成人力與物力的浪費。

2.4 合理確定工程用地補償

建議國家完善工程用地法規體系，以便合理確定工程用地補償。對于類似舊村臺改造提升工程等不改變土地權屬的工程用地情形，建議在法規中補充規定，以免造成多列或少列補償投資，造成國家投資浪費。

2.5 多規合一

根據目前的用地法規，如果辦理農用地轉用手續，需要對土地利用規劃、土地利用年度計劃以及城鄉規劃等編制修改與補充方案，工程用地程序較為繁瑣。建議國家出臺相關政策法規，多規合一，注重操作性，減少重復工作，加強各方協調性。